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二、相关担心及政策建议
当然,对于此次神华国电合并重组,我们在看到其积极一面的同时,也存在一些担心或疑虑,需要引起相关部门的重视。
1 煤电一体化或煤电合营只能暂时缓解煤电矛盾,但不能彻底解决,治标不治本,必须通过推进电力市场化改革来解决
煤电矛盾产生的深层次根源是目前煤、电两个行业管理体制、运行机制的根本差异,是政府计划体制与市场运行机制的严重冲突,即“市场煤”与“计划电”的冲突,外在表现是煤炭已经市场化,属于市场机制,但电力大部分还是计划电量、标杆电价,属于政府定价下的计划体制。不仅如此,煤电矛盾还与政府部门、煤企、电企、用户、铁路各方之间利益博弈密切相关。如前文所述,在电力市场化改革尚未完成的情况下,煤电联营的核心是把本由外部市场交易的业务转变为在协议企业之间或企业内部进行,以内部的协调来解决行业供需矛盾。这种方式对某一企业来说只能暂时缓解煤电矛盾,权宜之计,但不能改变外在的煤电矛盾,而且在实际运行中仍会遭遇此矛盾,所以说“治标不治本”,要想彻底根除煤电矛盾,唯一出路是通过继续深化电力体制改革,按照“放开两头,管住中间”的思路,在发电侧、售电侧逐步实现“充分竞争、定场定价”,破除“计划电”与“市场煤”矛盾产生的体制掣肘,才能实现此目的。
2 在煤电行业产生“鲶鱼效应”,刺激更多企业合并重组,不排除在某区域内形成新的垄断,进而与电力市场化改革方向相违背
2002年电改的最大成果之一就是发电侧形成了一个竞争相对公平的行业格局。五大发电集团在经历10多年发展后,目前规模、业绩等尽管有些许差异,但差异不大,基本是等量齐观、齐头并进。如今,神华国电合并重组后,立马就成为国内最大的煤炭集团与发电集团。不仅产业集中度得到了提高,而且在资产规模、负债率、产业链、综合实力上,国家能源集团都有明显的竞争优势,成为名副其实的“巨无霸”“带头大哥”,犹如鲶鱼一样,打破了现有的市场格局。未来其他电力企业想要与之竞争,也不得不与其他同类或上下游企业合并重组,结果就是电力企业体量越来越大,对市场影响力和控制力越来越强,但数量越来越少。这种情况与新电改提出的改革目标“培育更多市场主体,减少垄断和操纵市场,构建有效竞争的市场体系”有所冲突。
此外,如果从合并后成立的国家能源集团在全国市场份额看,以2016年数据计算,国家能源集团约占全国发电总量的12.4%,全国煤炭总产、销量比例的13.9%和17.7%。虽然对国内市场有影响,但考虑到煤炭产能相对分散,目前还不具备垄断优势,不会对国内煤炭价格形成冲击。电力价格仍被政府控制,也不会受影响。但如果从局部地区的市场份额看,国家能源集团在某些省份占据60%-70%或更多的市场份额,这种情况下,就会出现垄断的危险,需要引起政府高度重视和进行强力监管。
3 两者合并重组应以市场配置为主,应注意避免“组而不合”及“大而不强”等问题
中央企业合并重组其目的并非单纯减少企业数量,而是要减少同业竞争,提高企业效率,打造国际领先的企业集团。而合并重组后将面临一系列难题,例如,企业战略定位以及投资方向的确定、企业文化整合等,以前某些央企合并重组,尤其是规模相当企业的合并重组,主要是依靠行政性“拉郎配”,导致整合后实际业务经营、人员管理方面并没有实现协同效应,甚至出现“水土不服、形合而神不合”现象,未达到“1+1>2”的目的。如今,神华国电合并重组只是万里长征走完第一步,考虑到之前两者企业规模相当,文化差异较大,未来的难题是能否形成和发挥协同效应,避免“组而不合”及“大而不强”等问题,找到一条真正能够实现“1+1>2”的实操路径。
(原文首发于2017年9月29日《电力决策与舆情参考》第35、36期)
刘满平 作者系国家发展改革委价格监测中心高级经济师
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