美国退出《清洁电力计划》给我们何种启示？

10月10日，美国政府正式宣布撤销奥巴马执政期间推出的气候政策《清洁电力计划》，这是今年6月美国退出《巴黎协定》引发世界舆论一片哗然后的又一次“壮举”。消息一出便引来一些批判之声。能源和经济密不可分，美国作为全球第一大经济体，综合实力最强的发达国家之一，当前正大力推进其制造业“再回归”，新一届政府的能源政策导向性不可忽视，尤其对于正处“新常态”下能源转型期的中国而言。什么是《清洁电力计划》？美国退出该计划的原因和影响，以及给我们能源战略选择的启示，是值得思考和探讨的。

什么是《清洁电力计划》？

《清洁电力计划》（下称CPP，Clean Power  Plan））于2015年由时任美国环保局局长吉娜˙麦卡锡推出，是奥巴马政府气候政策的核心，该计划旨在减少发电厂碳排放，以应对气候变化。其实施安排上将会遵从当年Clean  Air  Act的操作办法：建立环保署（EPA）与各州的合作关系，由EPA设定各州的总体减排目标，由各州灵活选择方法来实现各自目标。环保署将设定中期和最终二氧化碳排放表现率（emission  performance  rate）。该表现率分为化石能源燃烧发电（指燃煤和石油）和天然气燃烧发电两类。其中期目标须在2022年至2029年间实现，最终目标须在2030年内实现。根据计划，到2030年，美国发电厂碳排放目标将在2005年基础上减少32%，这比之前政府拟定的减排目标提高了9个百分点。此举意味着届时美国将消除约8.7亿吨二氧化碳排放，其效果相当于1.66亿辆车停驶。CPP在实施上主要有三方面，一是提高当前燃煤火电厂的热效率，减少每单位发电量的碳排放；二是提高现有天然气发电设施的清洁能源发电比重，以替代高温室气体排放的燃煤电厂发电；三是提高以风电和光伏为代表的“零排放”清洁能源发电比重，以替代高温室气体排放的火电厂发电。这一计划毫无疑问将影响美国电力市场的发电格局、发电成本和电价、以及电力系统的大气污染物和温室气体排放。

《清洁电力计划》在推出之初，便波折不断，一方面受到清洁能源和环保主义者的支持，但也遭到了20多个州以及能源行业一些企业的反对。2015年8月3日，时任美国总统的奥巴马和美国环保局颁布了《清洁电力计划》（CPP）。同年11月18日，计划遭国会否决。随后，奥巴马行使了总统搁置否决权。就在大家认为计划已冲破国会限制、将如期实施的时候，2016年2月9日，美国最高法院以5票赞成4票反对的微弱优势通过了暂缓实行CPP的裁定。如今，对于川普退出《清洁电力计划》，美国各界反映不一。一些美国贸易组织称赞说，这是正确的决定，让美国电力生产厂家“感到巨大的解脱”，也是增加国内化石能源生产、让民众用上可靠而又负担得起的电力的关键一步，将推动美国经济增长；而一些环保组织批评道，这是给化石能源行业污染空气发放自由通行证。这一举动也为美国向可再生能源转型泼了一盆冷水，将伤害美国的安全和经济。

美国当局为何要废除《清洁电力计划》？

说到美国当局为何要退出《清洁电力计划》，必须要提及特朗普政府提出的制造业再回归的宏大目标。川普在竞选总统时便展示了其重振美国制造业的蓝图，提出了大幅减税，拉动基建，控制成本等一系列路线。在竞选时他还公开指出：中国抢走了美国人的“饭碗”，“全球变暖的概念是由中国一手炮制出来的，目的是让美国的制造业不具竞争性”。就在半个月前的9月27日，美国正式公布了总统特朗普的最新税改计划。该税改方案被认为是美国历史上最大的减税计划，在很大程度与特朗普竞选时的方案一致，将令企业受益，显著增强美国竞争力，激发经济增长活力。税改一环已然落地，从税收上为实体经济减负。另一重要环节便是能源成本的控制，这一点也是美国最为看重的一个方面。

能源和经济的关系密不可分，能源是推动社会经济发展必不可少的助动力，是重要的战略资源，对社会经济持续、平稳、健康发展都发挥着十分重要的促进和保障作用。近年来美国由于页岩气革命，大量廉价页岩气采出，其能源成本大幅降低，尤其是气电单位燃料成本不断下降，2016年已与煤电接近（我国气电是清洁煤电成本的3倍左右）。根据EIA（美国能源信息署）和BP（英国石油公司）相关数据，美国的原油产量（包括页岩油）从2008年的500万桶/日左右，2016年维持在了900万桶/日左右。整体原油及石油产品对外依存度从08年的60%降到了16年的25%，近30年来最低。美国在2013年已经取代了俄罗斯成为全球最大天然气生产国，2016年美国年天然气产量达到了690万吨油当量，占全球天然气产量的21.5%，比俄罗斯（520万吨油当量）高出30%。从根本上改变了能源市场的定价和贸易模式，为近年来美国经济复苏发挥了关键作用。

然而废除《清洁电力计划》从根本上正是特朗普政府出于对能源稳定性和经济性的考量。根据美国能源信息署公布的研究报告指出，预计美国电价会因《清洁电力计划》而上涨。特别是在计划最初的十年，全美平均电价预计会上涨10%左右。这样的涨幅对居民生活的直接影响不大，但是对美国经济会产生较显著影响。需要指出的是，许多高煤电比例州，如俄亥俄州，电价上涨将超过此幅度。而煤电比例较高的州，也是目前美国制造业较为集中的地区。可以说，如果该计划实施，对美国制造业回归的宏伟蓝图而言，很可能带来负面的影响。更深层次说，美国废除《清洁电力计划》是减少行政干预能源市场的一个表现。美国的天然气发电之所以能在去年首次超过煤电成为第一大电源（今年煤电或再度超越燃气发电），动煤电奶酪的不是“煤改气”，最关键还是市场的选择，成本上美国的天然气更具备优势（且退役的煤电厂基本是老旧电厂，如2015年退役的电厂大都建设于1950年到1970年之间，平均厂龄54年，而2016年尚在运行的煤电厂平均厂龄也已达38年）。

能源政策助推美国制造业再回归对我国的挑战

从特朗普的言行不难看出，美国的制造业再回归显然剑指中国。如何才能让制造业回流到美国？必须要有比较优势！经济学上，比较优势主要是用来衡量两个生产者的机会成本。资本往低成本、高收益的地方走，这是基本规律。这也是“中国制造”早些年能以绝对优势引领全球的根本，也是导致前些年美国无法重振传统制造业的主要问题，然而这一切已悄然改变。

曾几何时，“中国制造”凭借成本等优势，吸引了不少外商投资中国制造业，人口红利、能源资源优势也曾一度支撑了中国经济发展。但近两年，中国大陆沿海地区以及江苏等地先后出现代工厂倒闭潮。在我国人口红利逐步消退的过程中，美国的页岩气革命大幅拉低了美国的能源成本。与此同时，美国制造业也日渐复苏，2010年制造业产出近1.8万亿美元，领先于中国，2011年美国制造业产量更是创历史纪录，比1990年高出6倍，2012年美国制造业对经济增长的贡献大幅从新世纪初的0.25提升到0.71个百分点。借助制造业比较优势，近年来，食品巨头佳顿、工程机械卡特彼勒、福特汽车等企业在美国本土再度投资建厂，美国国内投资稳步增长。可以说，再工业化是美国近来经济较快增长的主要动力。能源成本的大幅降低，是美国复苏，乃至前期美元升值、加息的原动力之一。

根据美国供应管理协会（ISM）公布，今年9月美国ISM制造业指数为60.8，高于预期57.5，为自2004年5月以来13年新高，前值为58.8。显示美国制造业继续扩张。

工业制造业在中国的GDP比重长期保持在30%以上，为上亿人口提供了工作岗位。制造业既是民生、就业稳定的保障，更是我国最强大的经济支柱。过去，美国由于高昂的人力成本，制造业已经被迫边缘化、空心化很多年了。中国经济最近几年发生的一个重要的变化，就是服务业的比重在上升，工业和制造业的比重有所下降，但不能认为制造业不重要，制造业仍然是我们国家经济竞争力的基础存在。但当前我国的制造业发展不易，不赚钱，原因在什么地方呢？前一段时间有一位成为“网红”玻璃大王曹德旺，他通过美国的投资经历算了一笔账，说中国除了劳动成本比美国低之外，其它的成本，包括能源成本、土地成本、物流成本、融资成本等都比美国高。

对于制造业现金成本而言，燃料动力成本是其成本构成中除去人工和原材料之外最重要一环，可以说，能源竞争力是国家实体经济核心竞争力的重要一环。今年9月23日，“第二届野三坡中国经济论坛”上，国务院发展研究中心原副主任、著名经济学家刘世锦也明确提出，目前除了人工成本之外，包括能源成本在内的其他成本大部分比美国要高。美国的天然气发电成本与煤电旗鼓相当，然而在我国，天然气价格为3元/立方米左右（家庭用天然气价格有政府补助），按单位热值计，天然气的市场价格为0.30元/立方米左右，按一次能源的单位热值计算，天然气的价格是煤炭的3倍左右，这样背景下的美国气电超过煤电实属理所当然，然而对我们大力推而广之的“煤改气”又有多大意义？再看美国的电价水平，2015年美国商业电价10.30美分/千瓦时，同比继续下跌0.4%；工业电价6.62美分/千瓦时，更是同比下跌4.6%。工业电价相当于人民币4毛钱左右一度，比我们工业用电（峰谷电价）的最低价还低。商业用电，更是比我国便宜了一半多。