电力体制改革要处理好的五大关系

中国电力体制改革既是我国能源产业深化改革的重点，也应当是国有企业改革攻坚克难的示范。电力产业的改革是一项系统工程，也是电力工业不断适应市场，科学调整生产力与生产关系、互相协调、持续健康发展的必由之路。根据党的十八届三中全会制定的深化改革目标，电力市场配置资源的基础功能已经在发电、电力交易和电网的每一个环节展开，形成能源与电力支撑国家治理体系和治理能力现代化的重要产业和物质基础。

我国的电力改革自2002年厂网分开起始，十年后电力改革再出发，特别是十八届三中全会之后在电力交易环节建立起非营利的独立第三方组织、培育了售电运营商、新增配电的独立运营商，电力工业的大格局发生了根本的转变。但是改革是一项系统工程，是一次新的长征，目标、路径和方法值得深入探讨。

习近平同志在深化改革领导小组提出的处理好改革的五大关系，是改革的认识论、方法论，如果能将其融入中国电力工业改革，具有十分重要的指导意义。

一、电力改革如何坚持解放思想与实事求是

(一)解放思想推进电力改革

电力改革的一般目标是发挥市场配置资源的决定作用，其出发点是能源与环境的稀缺性，通过市场机制和价格响应引导电力企业的科学决策和消费者正确有效的用电行为。电力改革的特殊目标是促进电力生产力与生产关系相协调，这是由电力生产与消费的特定技术约束所决定的。第一次厂网分开的电力改革是成功的，行业结构的调整基于发电商的生产型企业属性，独立运行、竞争参与、混合所有，解放了发电的生产力。经过15年的发展，规模经济效益十分明显，并且对促进和提高电力生产效率和发挥基础产业支撑国民经济持续增长，发挥了有效的推动作用。下一步的电力市场机制设计中，电网改革还是遵循发电的改革路径?这几年逐渐在思考，电网是从事电力运输和配送的网络型企业，它的效率从何而来?国有独资决定其在公平和效率的深化发展方面、在引入竞争机制方面存在根本性制度约束、管理约束和技术约束。能否像发电业引入竞争机制的方式促进电网更为有效配置资源，更高效、科学地决策?

多年来，我国电网企业的营业区实行专营。电改9号文件做出了在售电和新增配电引入竞争的决策，对于建立清洁高效、充足供应、平抑终端价格波动和鼓励电网业参与竞争多方面都具有开拓性的作用;通过批发直购，建立发电商与大用户的直接购销联盟，又可以减少销售环节，产销见面和竞价博弈，加上第三方转运，可以形成点带面的电网改革格局。

但是从目前的售电市场现状看，团队组建的质量、推广的范围、人才的约束和解放思想等方面尚需继续努力探索。电网深化改革在哪些方面将继续高效推进?

(二)实事求是推进电力改革

实事求是，是需要遵循电力生产力发展的规律，客观有效地调整电力生产关系，使之科学、合理和协调。如今的电网经营重点主要倾向于输电、提高电压等级，这对于做大做强电网供应实力是第一战役的成功，进一步推进配电和用电的第二战役改革，还需加大对解放思想实事求是改革方法论的认识。目前电网改革在创新上放开了交易环节，已建立了非营利、独立第三方交易组织，电力市场发挥配置资源决定性作用的机制创新已经搭建了“四梁八柱”，但是电网主业在围绕市场交易的市场参与等自我竞争、自我革新上还存在动力不足，前期的“集中式、扁平化”组织战略调整，强化了电网输送能力，而在营销实力、竞争实力上还需要解放思想实事求是。如果在新经济环境中，分不清、辨不明机遇和实力，就会跟不上电力生产力发展和变革的速度、力不从心，既边界不清，也束手束脚。疏理下去，当下游供应链压力不能通过相应机制传导下去，有可能开始倒逼至上游——活跃的发电商市场竞争能力施展不开，回溯至煤炭产业进行产能合并，电力市场改革的成果有可能再次倒退。

电力改革必须遵循电力技术特性，电力工业是国民经济的基础行业，这是多年的认知和行业的共识，同时，电力改革以往的思路可以使用。但是，随着物联网、新经济、新业态、新技术的诞生，像现代智能制造、高速铁路、自贸区等等都离不开高质量、高可靠、清洁、灵活而稳定的电力供应。如果只看见“互联网”的结果，却没有对过程的详细设计，电网的生产力进步仍然是停滞而受阻的。解放思想是要为电力工业的供给侧改革提供创新的思路——重新认识电力商品及其价值链;重新认识市场的供应和需求特性;重新认识电能质量、电力服务和可靠性;重新认识电力企业的资本结构;重新认识电力供应各个环节的成本和电价，等等。这些都是新的经济环境迫使我们必须要及时去求得的“是”——当我国经济步入以消费推动的时代，中国的电力工业需要有哪些超前的改变?

实事求是，就是将电力工业上下游的市场、成本、价格、关联关系，纳入到更大的市场中进行战略上的通盘考虑，电力是国民经济的基础产业，可以看见有些民企在抱怨电价高而“走出去”;风电、水电和太阳能发电等可再生能源并网的压力逐年增大;城市化、工业化和现代化高速铁路网，促使人口的高度集聚、尖峰用电的时空规模都在大幅增长，如果仍然沿用统一的一张网，是无法全部接纳发电并安全、可靠、全额地送到用户手中，一定需要某些环节的适当解耦，通过差异化打造出一定的新型市场空间，同时，需要在更高的系统层面去统筹协调，一起做大做强。只有这样，才能使得经济与民生、能源与环境协调共生。在这样的大趋势之下，电网企业如何与市场共成长，如何以公平合理的价格体系加上优质的用电售后服务，促进经济平稳有序与民生健康持续地发展，这些是电力工业深化改革所要解决的实际问题。

二、整体推进与重点突破的关系

整体推进和重点突破的基本原则是谋定后动。其次，需要合理选择时机，在涉及高度复杂的、最艰难的改革领域，力求选择较为保守的方案，并且在当前经济运行较为宽松的时期，逐渐推出。

(一)电改的整体推进

中国电力体制改革的背景是在2020年建设工业化强国。电力工业改革整体推进的是市场在资源配配置进程中起基础作用，促进经济效益、环境效益与社会效益并存。这里面包含两个内容：第一，电力市场体系的完善;第二，调度规则的基本立足点。

建立电力市场体系包括电力交易中心、电力市场结构——即有功电量市场：长期合同市场、日前市场和平衡市场;其次是容量市场，容量市场包含发电端的各类辅助服务市场和由负荷集成商运营下的用电端响应的容量市场。当这一电力市场体系建立完善，才能给予电力市场参与者以更多的选择，从而有能力在市场运营中规避投资风险;才能给予消费者稳定而可靠的电力供应，保障国民经济的健康运行。

(二)电改的重点突破

重点突破的是完善的市场体系基础上的一整套健全的电力交易规则体系。8年前笔者曾经参与研究过一个比较费解的课题——即在电力市场调度规则的改革问题上，是节能调度还是市场调度?这一直是电力调度规则改革的问题焦点，既是电力市场改革的痛点，也是电力改革的前端问题，具有纲举目张的效果。如果环境成本与电力成本融合，则市场调度是最有效的，但是，在市场竞价中未能有效涵盖度电环境成本，如果推行节能调度，它就代表了电力供应的前提是以社会效益为先、经济效益并重的法则，此时，这个市场还需要依靠外部约束来加持市场的运行，比如碳市场、减排技术市场等等。

(三)电改与公司治理

改革中的电力公司治理是重点内容，《国有企业混和所有制改革》《国有企业深化改革》等公司治理的文件，这里的治理多为对所有权、监督权的管理，是电力企业高层管理人员的组成结构。但是国家深化改革的顶层设计，需要在行业、企业进行落实，电力改革的潜力在于基层的活力，这是电力工业深化改革的特殊性、专业性。电力市场将改变电力企业的运行方式，从原先的发电计划、用电计划转向参与各类电力市场竞争的竞价之下签订的不同的市场合同，履行合同。

三、顶层设计与摸着石头过河的关系

中国电力改革的顶层设计关系到能否在体制机制上处理好习近平同志提出的五大改革关系的内容，顶层设计的实现是需要电力行业结合自身特点和改革的路径进行细化和专业化，其核心是建立符合中国电力企业的电力交易机制和价格机制，引导电力市场的供求机制、竞争机制和价格机制科学运转。

相信深化电力改革需要摸着石头过河。那些没有先例、没有可借鉴经验的科学化、合理化策略、措施、矫正等，都将是摸着石头过河的。比如电力国企改革——发电改革，在世界各国是有经验可循，中国的发电产业为改革成功打下了良好的基础，也为2002年改革之后的经济增长奠定了坚实的基础。

(一)节能调度与能源生态

早在2009年研究节能调度时，构思了“能源生态”这一概念，当时在大脑的镜像中的可再生能源发电量好似原始森林里的“灌木”，因为，“十一五”期间中国的发电结构中，年度燃煤发电量占比为81%，燃煤发电好似一望无际的参天大树所构成的能源森林，天然气发电是“高原冷杉”，很稀缺也很珍贵。但是随着北京的环境压力逐年增大，在 2011年开始建议北京市采用天然气发电，以对抗首都的环境压力。回首十年，这一“能源生态”发生着持续的结构变化，我国的可再生能源电力正在逐渐成长为参天大树，为中国提供了大量的可持续能源，同时也为世界能源清洁可持续提供了中国方案。

(二)电网企业履行深化改革顶层设计的探索

电力营销是可以走进电表——进入电表的最后一米，只有这样，才能真正进入到用电的流程中去履行用电服务。长期以来，电力公司供电到表是所有供电公司业务的传统边界——《供电营业规则》规定了供电方案只到用户的进线变压器高压端。电力营销服务内容包括报装、装表接电、电价电费、用电检查。然而，用户如何用电，能够在什么价位上用电、如何节电、整体的能源效率如何、清洁与否，供电商对此都无法全面知晓。这是当年厂网分开改革时配电市场如果借鉴英国模式同步进行的话，也不会深入的领域。十年后，借鉴发电市场培育的经验，这一业务空白领域留给了售电商、园区用电管理商，这是一个巨大的市场竞争空间，而且开弓没有回头箭。中国的售电市场因此而确立，它将会倒逼电网企业深化改革——电力营销服务进入用户用能市场，通过综合服务——需求响应、需求管理、负荷集成、能源审计和节能、电能替代，巩固各自的市场占有率。

四、胆子要大与步子要稳的关系

电网改革的上一轮改革是厂网分开的发电和电网之间的组织改革，发电业成立五大发电集团，引入竞争者，可谓是步子大、步子稳的改革。

(一)搞活中低压一线电网企业

我国的电网企业是国有独资的网络型电力企业，它的系统性决定了其深化改革、提高效率的路径与发电企业的深化改革路径应当有所区别，从末端售电环节解耦竞争，不失为一个体制和机制创新的尝试。但是现如今对电网企业来说，售电竞争来势不低，深化改革的压力已经传导至电网企业，产业链、能源生态、环境和经济社会的全方位牵制，没有哪个行业可以永远“独善其身”。当务之急是搞活与售电商相对应的电网企业基层组织，通过市场激发基层组织的活力——到一线去，不仅仅是售电，更是优质用电服务。在营销层面统一员工身份，同工同酬、人单合一、专业技能和专一性，电网和售电只能选其一。

(二)适合竞争的电力公司组织机构

在电力营销业务上，将电力营销组织扩张，承担进户、进表到设备为止的电能销售和能源管理、承担可再生能源电量份额、节能服务、电力需求侧响应与管理、电能替代推广及其技术改造。其次，成立电网应急维修和抢修公司，这是电网企业的专利技术，既是取代不了的优势，也是售电服务商所不具备的，电网销售将应急服务面扩大至全网、全用户，并覆盖售电公司补齐短板，实行高质量、有偿的电力应急维修与抢修服务。通过专业化协作，实现电力应急管理、跨行业电气服务，既覆盖全国范围也可以走出去参与国际竞争。总之，电网改革既要立足于传统业务，电力科技进步、工程施工、国际合作;同时，也要有创新，需求侧响应、能源综合管理、电力市场及其金融为实体经济服务，等等，都具有更深、更广的竞争空间，也需要更加灵活的分工和组织结构来实现，获得新的机会和发展的可持续性。这也是做大做强国有电力资本的智慧选择。

(三)平台与渠道孰轻孰重

传统经济下，渠道为王的经营方式深入人心，但是在互联网时代，平台经济形成了低成本高效率的链接。实体经济利用互联网会有如下几点转型效益：首先是规模经济性。单个的发电企业和发电集团规模经济效益是有差别的，依据的是科学的决策、高效的内部管理、成本控制、市场机会的掌控等等。现代经济联合体的方式有资本型的、物联网络型，并非一定是组织机构型的联合，网络链接消费者与生产者之间交易，扁平化、高效率、灵活性、抗风险等等。其次，平台可挖掘机会成本。电力改革可以为电力企业提供更多的平台运营的机会，比如，在供应侧，竞价策略、大用户直购电、投资项目互联互通、“走出去”战略等等决策大数据可以实时获得;在需求侧，负荷集成、价格响应、移峰填谷，DSM平台、能源管理平台，综合资源规划平台……用户参与节电，既可以减少电费支出，还会有移峰响应的补贴收入。所以电力改革追随着技术进步、新的商业模式转换，给予了企业和员工更多的机会。

五、改革、发展与稳定的关系

改革、发展与稳定是辩证统一的。电力改革是与电力产业的升级换代相联系的。比如电能替代如今在国内非常受重视。以电代煤，改善环境和空气质量，降低煤电份额;以电代油，改变铁路、公路和城市交通运输的效率和清洁度;以电代气，降低用户用能成本。但是这一切要面对的是，电费很贵，可再生能源发电并网困难，我们生产的这些优质的、高效的、可实施平台智能化控制的电能，去做电能替代的优势在哪里?结论是，我们要改变和提升电力工业的运行质量和服务质量，降低企业的运行成本，减少电力供应链的环节费用，吸引高效的资本、人才、管理模式到行业中来。做到这些都要依靠不断地改革来实现。

改革一定会有风险，但是风险要在掌控之中。通过制度创新、管理创新和法制建设，优化时间和空间的运作，让更高效、更清洁的电力供应与实体经济更好地融合。

寻找机会、把握机会，促进员工队伍的稳定和结构调整，激励员工主动提升其专业技能，适应新的岗位，尤其是代表电力工业技术创新的新职业机会。

综上所述，产业总要在不断进步中成长，顶层设计仅仅是四梁八柱，真正能够遮风避雨，还要靠坚实的梁柱之下的一砖一瓦、一瓢一泥，企业基层的主动性和获得感才是改革的真正动力所在。

原文首发于《电力决策与舆情参考》2017年11月10日第41期

作者系北京交通大学教授

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