我国新一轮电力改革全面铺开 准确把握新时代能源发展的阶段性特征

党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。不久前，习近平总书记在亚太经合组织工商领导人峰会上又强调指出“中国的发展是一个历史进程”。中国特色社会主义是在一个连续性与阶段性相统一的过程中持续向前推进的，不同的发展阶段需要我们有与时俱进的思想指导、战略部署、思路举措。在新时代，围绕为决胜全面建成小康社会、实现“两个一百年” 奋斗目标提供不竭能源动力，能源行业必须准确把握新时代我国能源发展的阶段性特征，坚定不移地推进能源生产和消费革命，努力构建与新时代经济社会发展相适应的清洁低碳、安全高效的能源体系，为实现中华民族伟大复兴的中国梦提供坚强能源保障。

01我国能源改革发展取得新成就

十八大以来，在习近平总书记能源革命战略思想指引下，我国能源发展取得了新的重大成就，能源改革发展实现历史性跨越。能源自给率长期保持在80%以上，能源技术革命日新月异，能源国际影响日趋提升，为构建全球能源治理体系、推动全球能源转型贡献了中国智慧和中国方案。

(一)能源革命战略框架体系基本形成

按照新发展理念要求，我国能源革命的总体蓝图基本绘就。第一次构建起能源发展综合性和专业性、中期性和长期性、全局性和地区性相结合的立体式、多层次规划体系。能源革命思想深入人心，成为能源系统的根本遵循和行动自觉，推进能源革命“四梁八柱”性质的主体框架基本形成，为能源发展提供了坚强的体制保障和政策支撑。

(二)能源跨越发展全方位、多层次

能源消费低碳化转型正在加速。城镇新建建筑执行节能强制性标准比例基本达到100%。绿色交通体系加快形成，累计推广新能源汽车超过100万辆，建成公共充电桩突破17万个。简约适度、绿色低碳的生活方式蔚然成风。大气污染防治行动计划全面落实。与2012年相比，2016年我国清洁能源消费比重提高约5.2%，煤炭消费比重下降约6.5%，单位国内生产总值能耗下降约17.9%。绿色多元的能源供应体系加快建立。与2012年相比，2016年可再生能源发电装机占比由28.4%提高到34.6%，可再生能源发电量占比由19.9%提高到25.9%。坚持化石能源清洁化发展，积极推进煤炭清洁高效利用。截至2016年底，累计实施煤电节能改造约4.6亿千瓦、超低排放改造约4.5亿千瓦。页岩气年产量实现跨越，我国成为第三个实现页岩气工业化生产的国家。能源转型发展动力正在增强。新一轮电力体制改革全面铺开，交易机构组建工作基本完成，发用电计划和配售电业务有序放开，市场活力更加充盈。油气体制改革总体方案出台，多个领域市场化改革加快推进。能源价格改革力度进一步加大，输配电价改革实现省级电网全覆盖。2016年减少企业电费支出近1300亿元、用气负担近千亿元。按照“三个一批”的战略路径，关键领域自主创新能力显著提高。

(三)能源国际合作全方位拓展

扎实落实“一带一路”倡议，能源装备、技术、标准、服务“走出去”步伐持续加快，能源网络互联互通不断推进。具有自主知识产权的“华龙一号”核电机组在巴基斯坦开工建设，英国、阿根廷核电项目取得积极进展。相继举办各类重大国际性能源会议，对全球能源治理的引领作用持续增强，对国际能源的影响力、塑造力进一步提高。

02新时代能源发展的基本特征

我国能源发展进入新时代，是一个意味着能源对经济社会发展支撑更加稳定、供给更可持续、发展更加低碳的时代;是一个意味着能源改革全面深化、持续释放发展活力，为建立清洁低碳、安全高效能源体系不断提供新动能的时代;是一个意味着能源进一步走向世界、国际合作全方位加强，能源外交日趋频密、国家能源安全坚强保障的时代;是一个意味着能源为满足人民日益增长的美好生活需要而发展更平衡、更充分的时代。

(一)能源发展方式面临深刻转变

随着经济发展和时代进步，能源发展的内涵正在发生深刻变化。过去很长一段时间以来，我国能源的发展规划都是在能源供应紧张的形势下来安排的，主要的基调就是扩能保供、满足需求，能源发展也是围绕人民群众用上能的“硬需求”来呈现。进入新时代，随着经济增速换挡、动力转换、保供已经不是我国能源发展的重点和主要矛盾了，而是在如何提高能源发展的质量和效益上下功夫，落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，实现更加全面、更有质量、更可持续的发展和平衡、充分的发展，是能源行业共同的目标。

(二)绿色发展成为能源发展的主题

十九大报告关于“美丽中国”的阐述，彰显了以习近平同志为主要代表的中国共产党人对人类文明发展规律、自然规律、经济社会发展规律的最新认识，丰富和发展了马克思主义生产力思想，在确立了环境在生产力构成中的基础地位的同时，也拓展了能源绿色发展的新空间。作为经济社会发展的重要物质基础，能源的清洁利用、绿色发展是衡量社会生态文明建设水平的标尺，也是构建清洁低碳、安全高效能源体系的必然要求。只有践行绿色发展这个主题才能改善能源结构、保障能源安全、推进生态文明建设，有效解决新时代面临的人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。

(三)资源和环境对能源发展的约束加剧

实现新时代中国特色社会主义强国的奋斗目标，既需要能源发展提供强大物质原动力，又对能源发展提出了要求更严、标准更高的管制和约束。我国已向国际社会庄重承诺：中国二氧化碳排放将于2030年左右达到峰值并争取尽早达峰，非化石能源占一次能源消费比重将达到20%左右。实现2035年我国生态环境根本好转、美丽中国建设基本实现的目标，实行最严格的生态环境保护制度，对煤炭等传统能源行业发展形成强力约束。目前，我国火电装机10.7亿千瓦，其中燃煤火电占比高达92%。淘汰火电落后产能，加快能源转型发展势在必行。同时，我国煤炭、石油和天然气的人均占有量仅为世界平均水平的67%、5.4%和7.5%，人均能源资源拥有量的较低水平和未来经济社会发展对能源需求提升之间的矛盾将日趋突出。

(四)人民群众用能需求向多层次、生态化转变

社会主要矛盾的变化必然会体现在人民群众对能源需求的各个方面。新时代，我国将全面建成小康社会、实现“两个一百年”奋斗目标。围绕这一宏伟目标，人民群众从“用上能”到“用好能”“ 好用能”“用绿能”的梯级需求成为新时代能源行业服务民生的重要方向。群众对能源供给质量和数量的要求会同时提高，对能源服务的要求更具时代性、现实性，各种新生的矛盾和问题将集中出现。比如，能源需求不断增加的同时，群众对生态环境的期待也会同时提高，气代煤、电代煤成为趋势，散煤治理全面加快;随着乡村振兴战略全面实施，农业农村优先发展，北方群众冬季清洁取暖的问题日益突出，农民用能将迎来革命性变化;电力的需求会越来越大，但煤电发展的空间会越发局促，等等。所有这些都要求能源行业提供更多优质生态能源产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。

(五)能源的外向度、开放度进一步提高

我国已经成为世界上第一大能源生产、消费国，石油对外依存度从本世纪初的32%上升至2016年的65%，超过美国成为世界第一大原油进口国，能源发展与世界密不可分。进入新时代，我国对外开放的大门将越开越大，能源进一步走向世界、发展更高层次开放型经济步伐不断加快。一方面，我国石油对外依存度偏高的现实和经济社会发展对油气需求增长过快的矛盾亟待推动能源国际合作;同时，随着全球化进程的深刻转变，我国在世界能源治理体系中话语权不断加大、引领世界能源发展的能力日趋提升，特别是随着 “一带一路”建设深入推进，能源领域互联互通将全面加强，以能源装备、技术、标准、服务为核心的“走出去”步伐不断加快，更高层次的能源开放型经济将为新时代能源发展带来新动能。

(六)能源体制机制改革全面深化，能源市场逐步放开

新一轮电力体制改革全面展开，并取得关键突破，竞争性电力市场形成规模。油气体制改革方案逐步落地，能源供给侧结构性改革进一步深化。油气勘察开采、进出口、管网运营等改革大力推进。全面实施市场准入负面清单制度，清理废除妨碍建立能源统一市场和公平竞争的各种规定和做法，围绕“打破行政垄断，防止市场垄断，加快要素市场化改革，放宽服务业准入限制，完善市场监管体制”的要求，能源领域“放管服”改革全面深化，监管体制更加理顺，能源监管和服务水平进一步提高。

03对新时代能源发展的几点思考

习近平总书记在十九大报告中综合分析国际国内形势和我国发展条件，在全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的基础上，从2020年到本世纪中叶分两个阶段进行擘画，对新时代能源发展寄予厚望。明确指出，推进能源生产和消费革命，构建清洁低碳、安全高效的能源体系。对推进资源全面节约和循环利用、倡导简约适度、绿色低碳的生活方式提出明确要求，为能源行业在新时代做出新谋划、展示新形象、实现新作为指明了方向。

(一)围绕新时代“两个一百年”奋斗目标，进一步明确和衔接我国能源发展战略、规划、阶段任务

能源发展战略是国家战略的重要组成部分。我国能源发展必须紧紧围绕新时代的新部署、新要求，从经济社会发展全局出发，以中国立场、全球视野，谋划具有前瞻性、操作性的能源发展战略。十八大以来，着眼于实现主体能源更替和开发利用方式的根本性变革，我国已经制定能源革命“三步走”任务目标，规划了2016~2030年能源系统整体发展路径，推进能源革命的框架体系基本构成。对照“两个一百年”奋斗目标、特别是从2020到2050的“两个阶段”的划分，能源战略规划还需要放眼长远。“两个阶段”的30年正是把我国建设成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的重要时期。能源发展的战略规划必须做好与各个阶段、各个节点的衔接，同时，我国一次能源需求将于2040年前后达到58亿顿标煤的峰值水平，而化石能源需求将于2030年达峰，非化石能源占一次能源消费比重在2050年达到50%左右。与之对应，能源生产和消费革命战略、能源技术革命创新行动计划、清洁能源发展等等，都应相应进行拓展、调整、充实，使之与“两个一百年”奋斗目标、“两个阶段”战略部署结合更加紧密。

(二)坚持绿色低碳方向，促进能源经济向以生态为核心的发展方式转变

坚持人与自然和谐共生，建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。对能源行业来说，生态文明建设的大力推进，倒逼能源体系加速重构，推动能源利用从以化石能源为主向以清洁能源为主进行战略转型、向以生态为核心的发展方式转变。新时代的能源发展，要始终把握绿色低碳方向，让能源结构变绿、生产方式变绿、产品变绿、消费方式变绿，顺应能源发展大势，加快清洁能源替代，不断调整优化能源结构，增强可再生能源核心竞争力。推进绿色交通体系建设，提高建筑节能标准，培育绿色低碳的生产、生活方式。牢固树立生态红线意识，正确处理能源发展和生态保护的关系，最大程度减少能源生产和消费活动对生态环境的损害，使能源成为建设“美丽中国”的强大动力和重要保障。

(三)准确把握传统化石能源与清洁能源的关系，突出加快清洁能源发展

把握、处理好前述二者的关系是确保新时代能源发展行稳致远的重要前提。一方面，壮大清洁生产产业、清洁能源产业是十九大做出的重大部署，也是新时代能源发展的必然选择。同时，我国的资源禀赋和发展阶段决定了以煤为主的能源结构和火电为主的电力格局短期内难以改变，在今后较长一段时间，煤炭是我国主体能源的地位不会变、煤电占比偏高的现状不会变，传统化石能源为主、新能源为补充的能源生产和消费结构仍将持续。煤炭、煤电去产能，淘汰的是落后的过剩产能，坚决不能简单理解为“去炭化”。能源安全是战略性问题，当前我们要做的是把发电装机容量稳下来，把电力装机主要是燃煤机组依然保持较快增长的势头降下来，通过淘汰、取消、缓核、缓建等措施，严格控制煤电产能。适度发展煤化工、做好煤炭清洁高效利用，进一步加大对传统能源清洁化改造力度。落实清洁能源优先发展战略，促进技术创新，加强清洁能源高端装备研发制造;提高清洁能源消纳能力，适时出台可再生能源配额制，明确各级政府、电网企业和发电企业发展责任。加大扶持力度，鼓励清洁能源企业参与国际能源合作。大力发展可再生能源，不断改善电源结构，积极引进天然气进口、增加天然气产量，切实提高天然气在能源消费中的比重。

(四)深入推进能源领域重大改革，破除体制机制障碍

推进能源生产和消费革命，全面深化能源供给侧结构性改革，结构调整是主线，价格改革是核心，关键在深化，重点在全面。着重处理好政府和市场的关系、协调好各方面利益关系，建立起有利于实现能源优质化、绿色化、融合化发展的市场环境和体制机制。加快能源价格改革，打破行政性垄断，防止市场垄断，最大限度地发挥市场决定价格的作用。凡是能由市场形成的价格都要交给市场，政府不进行不当干预。实行市场定价、价补分离，培育并激发市场主体活力。积极推进能源市场化改革，加快推进重点领域和关键环节改革，鼓励民间资本参与能源资源勘探开发和建设，构建有利于促进能源可持续发展的体制机制。加快油气改革方案落实，制定出台综合改革试点方案和专项改革方案。以8个试点省份为重点，加快我国电力现货市场建设，提高我国电力市场化水平。积极推进进出口、管网运营等改革，释放竞争性环节市场活力和骨干油气企业活力。深化能源领域“放管服”改革，进一步提高能源监管和服务水平，理顺电力安全等监管体制。强化、壮大能源综合管理职能，加强能源发展顶层设计和行业管理能力，提高对我国能源行业进行集中管理水平。

(五)加强能源国际合作，积极参与全球能源治理体系改革和建设

开展能源外交，加强能源国际合作，是我国实现开放条件下能源安全的必由之路。坚持打开国门搞能源建设，以“一带一路”为重点，不断深化国际能源合作，努力实现政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通，打造能源国际合作新平台，增添共同发展新动力。坚持“走出去”和“引进来”并重，在主要立足国内的条件下，在能源生产和消费革命的各个方面全方位加强国际能源合作，有效利用国际资源。抓好重大标志性合作项目，推动能源装备、技术、标准、服务走出去，努力抢占国际能源发展制高点。稳步推进全球能源互联网建设，加快与周边国家在能源设施方面的互联互通。加强能源战略、规划、政策等方面的国际交流大力拓展参与国际能源治理的平台、途径和方法，在共同打造更加公正合理的全球能源治理体制中贡献中国智慧和力量。

(六)坚持以人民为中心的发展理念，把群众用能的新期待作为新时代能源发展的着力点

习近平总书记强调，“发展，说到底是为了社会的全面进步和人民生活水平的不断提高”。随着我国社会主要矛盾的重大转变，能源行业要把握新时代特点，牢固树立以人民为中心的发展理念，把满足人民追求美好生活的能源需要作为一切工作的出发点和落脚点。大力实施能源民生工程。通过以电代煤、以气代煤，积极推进北方地区冬季清洁取暖，走出一条供暖有保障、环境有保护、清洁能源可替代的可持续发展之路。大力开展散煤治理。散煤治理是实施乡村振兴战略、缩短城乡差异、促进生态文明建设的重要举措，也是推动农村能源消费革命、实现农业现代化的重大契机。既要立足散煤治理，又不能只盯着散烧煤替代，散煤治理不仅仅是针对散煤的革命，同时也是要解决社会公平的重要举措。如，增加清洁能源比例，让农村居民享受与城镇居民同等的能源供给和社会化服务。积极推进油品质量升级、电动汽车充电基础设施建设，着力做好电网升级改造、光伏扶贫、贫困地区能源开发项目建设。大力推进能源领域大气污染防治，着力做好油品质量升级。加大新能源汽车推广力度，加快电动汽车充电基础设施建设，夯实群众绿色出行基础，满足群众对能源绿色发展的新期待。

原文首发于《电力决策与舆情参考》2017年12月15第45、46期 

作者系国家能源局浙江监管办公室党组成员

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