得与失｜增量配电业务改革实践观察-北极星售电网

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经过近三年的改革实践，“管住中间、放开两头”的电力体制改革构架已经逐步深入人心。越来越明显，增量配电业务改革试点成为了此轮电改的“风口”之一，越来越成为改革者们“管住中间”的重要“突破口”。

配电业务可以放开的必要性

配电业务是需要“管住”的“中间”，具有典型的自然垄断属性，为什么要拿出来向社会资本开放?这不是和垄断环节独家经营相矛盾吗?又是否会形成新的垄断?为什么不把农村电网拿出来给社会资本投资?

由于自然垄断的规模经济、范围经济和成本弱加性等特点，一个区域内的电网由一个公司独家经营能实现成本最低，但不同区域的电网可以由不同的公司来经营。尤其是配电网，并不像输电网那样在较大范围内仍然存在规模经济。虽然自然垄断的区域内不宜引入多个主体竞争，但不同区域的多个经营主体之间可以对标，从而形成竞争，火电企业的标杆电价实际上就是这个道理。如果建立自然垄断区域的配电网特许经营机制，明确特许经营期限，还可以形成准入竞争。更有意义的是，特许经营有明确的退出机制，这是做好自然垄断领域监管不可或缺的前提。另外，如果能把配电网的所有权和经营权分离，就会发现配电网内的具体项目投资也可以引入竞争，真正具有自然垄断属性的是配电网的运营，这同电网调度和电网运维可以分离的道理是类似的。

建国以来，我国的电网发展史就是一个从分散到不断联网的过程，全社会确实都从这个过程中受益了。但是这样的一个联网是有规模上限的，我们的认识水平和实践经历都没有跨出这个局限。在过去计划经济时代，国家集中力量办大事，在电力、石油、交通等基础性工业领域形成了垄断型企业，而随着国家市场化程度的提高，加强市场监管显得尤为重要。但监管者则面临信息不对称和监管俘获两大世界性难题，处于人才劣势、信息劣势、技术劣势，乃至财力和舆论劣势。至于农村电网，首先，这是一个普遍服务的概念，中央政府投入了大量的资金用于农网改造，农网还贷也是通过电价附加由全体用户承担，电网企业则承担具体的实施任务。其次，这里面存在交叉补贴，需要强调的是，交叉补贴是一类用户补贴另一类用户，而不是电网经营者在补贴，电网企业也是承担执行的角色。在监管完善和交叉补贴明晰的情况下，既有工业园区又包含普遍服务的县域配电网向社会资本放开特许经营是完全可行的。

完善产权制度实施特许经营

电网具有自然垄断属性，电力输配服务具有很明显的公共产品特点。如果是建立了完备的特许经营机制，电网的所有权归属于相应层级的政府，电网企业经授权经营电网资产，提供电力输配服务和履行普遍服务责任。由于所有权和经营权没有实现清晰界定，没有建立起完备的电网特许经营制度，尤其是没有明确特许经营内涵里重要的退出机制，不仅有效的监管无从谈起，甚至所有者实际上失去了控制权，经营者成为了事实上的所有者。

这也引出产权的一个话题，不同层级的电网资产，究竟由谁来代表所有权，并行使特许经营的授权。这里一个维度是中央政府和省级政府的事权划分问题。从当前电力体制改革的需要，以及有利于垄断环节监管的角度出发，可以将贴近用户、低电压等级的配电环节的事权通过国家法律法规授权给地方政府，中央政府层面行使输电环节的事权。随着简政放权的实施，电网投资核准已经很大程度上交由地方政府，但投资核准远不能不等同于管理事权。另一个维度则涉及到政府治理体系的分工问题。在资产层面，电网的所有权由相应层级的国资委代表，在行业管理和电网监管层面，适合由行业管理部门负责，并行使特许经营的授权。对这两个维度的讨论，又带出另一个长期悬而未决的前提，如何选择输配业务的组织模式，发输配售的垂直一体化已不复存在，是继续厂网分开后的输配一体，或区域性的输配一体，或配电更加多元化等等。清晰的输配业务组织结构是建立完备的监管体系必要的前提，遗憾的是，当前的“管住中间”改革回避了这个前提，直接的后果就是改革政策和电网监管缺乏共识和基础。

增量配电业务放开作为当前“管住中间”改革工作的重要构成，最首要工作的是正本清源，完善电网的产权制度，明晰电网的产业组织结构，并将所有权和经营权分离，实施特许经营制度。增量配电业务试点提供了配电网特许经营实践的可能，同时也为探索电网产业组织结构优化调整提供了可能。

采用激励性监管提升治理水平

正在推进的增量配电业务试点，强调通过市场化方式选择业主，但并未就此着手建立针对性的监管体系，而现有的监管已难以适应新形势的需要。理论和实践的经验告诉我们，不把垄断环节的监管做好，不仅服务质量和价格得不到保障，还会牵扯到整个电改工作进程和成效。如果增量配电业务试点没有做好，原有的电网产业组织结构和监管体系必然延续，既有的利益格局必然得以维持，这也是为何这项改革阻力重重的根源。

政府对垄断环节的监管分为社会性监管和经济性监管两部分，前者主要涉及环境、健康和安全等，后者的主要内容包括：准入退出、规划、投资、运行和价格监管等。长期以来，我国侧重于电网的社会性监管，习惯于把电网作为一个市场化的企业，忽略了其自然垄断属性和公共属性，形成了事实上经济性监管缺位或弱化，就更谈不上电网产业组织结构的改革。加之政府处于信息不对称的劣势地位，电网投资核准、行业监管和价格监管分属不同部门，没有形成有效的监管闭环，而第三方机构也难以确保独立性，更不用说监管俘获的困扰，政府很难对自然垄断环节的电网形成有效监管。面对监管失效或低效的状况，常规的思路和做法是更进一步强化政府的行政手段和搜寻企业投资成本信息。通过强化规划不断追求规划的准确性，试图避免无效投资或低效投资的源头，通过强化投资核准评估、制订投资限额等措施来追求投资成本控制和投资效率。但大量的理论研究和长期的实践告诉我们，这些方式方法都克服不了信息不对称等制约，操作起来监管成本高而效率低。

党的十九大报告强调，坚持全面深化改革，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱，吸收人类文明有益成果，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，充分发挥我国社会主义制度优越性。改变当前基于成本加成的传统监管方式，建立激励性监管新体系，是当前电力体制改革推进过程中具有重要现实意义而且非常迫切的一项任务。建立配电网特许经营机制，通过周期性的准入竞争和退出压力消除垄断环节的进入壁垒;从配电网企业的外部信息入手，通过建立多个配电业务样本的服务质量和绩效指标的比较，揭示有限但满足监管所必要的信息，减少和克服监管面临的信息不对称的困扰;透过多个配电业务的绩效比较建立标尺竞争，促进被监管对象服务质量和绩效的不断提高。改善配电网企业的会计制度，建立和规范被监管对象信息披露和申报规则;将配电网投资和运行的成本和效率，与配电价格监管真正关联起来。在有效监管的前提下，明晰增量配电网投资者回报预期，给予企业更多自主权，放松规划和投资监管。最终形成基于特许经营的增量配电网“准入退出、规划、投资、运行和价格”的闭环监管机制，实现用户享有服务，投资者合理收益和政府有效监管多方满意的共赢格局。

原标题：做好增量配电业务改革试点的若干认识

投稿与新闻线索：陈女士微信/手机：13693626116 邮箱：chenchen#bjxmail.com（请将#改成@）

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