电力体制改革： 扎实推进碳市场 构建电力转型新机制

改革开放以来，为有效支撑经济保持高速增长，我国电力工业的发展规模不断迈上新台阶，成功解决了制约经济发展的电力短缺问题，但也带来了与规模扩张相伴的资源环境问题。党的十九大明确提出全面建设社会主义现代化国家及其“两步走”战略安排，完整勾画了社会主义现代化建设的时间表和路线图，开启了生态文明建设的新时代。新时代电力工业发展亟待构建电力转型新机制，加快实现由保障供应背景下的“铺摊子”转变为适应生态文明建设的“上台阶”， 为全面建成现代化国家提供坚实支撑和保障。

(一)电力转型正处于新旧驱动力转换的关键期

1.过度依靠行政手段的转型机制难以为继

由于我国长期电力供应不足， “扩张保供”一直是我国电力发展的主基调，优化电源结构等工作在确保电力供需平衡的基础上稳步推进，行政管理手段成为电力需求快速增长背景下推动电力转型的主要驱动力。从煤电来看，项目核准、年度发电计划、标杆上网电价、煤电联动等制度自成体系，在成功解决电力短缺问题的同时也为煤电投资提供了稳定的盈利预期，导致电力投资相关主体对现有制度形成依赖，过分注重短期盈利能力，在外部形势发生变化的情况下难以改变原有发展惯性，使煤电投资增速在近年来逆势上扬，形成产能过剩风险，增加了后续转型难度。从风电、光伏发电等清洁能源来看，项目核准、标杆上网电价、全额保障性收购、电价补贴等制度同样自成体系，仅通过补贴标准与煤电标杆上网电价存在一定关联，这样的制度设计强有力地支撑了我国可再生能源产业实现规模化发展，但随着产业发展跨过初级阶段，可再生能源补贴缺口逐年扩大，固定电价的弊端进一步凸显，仅靠现有制度难以实现壮大清洁能源产业的目标。

以上制度设计构成了我国以保障电力供应、促进可再生能源产业化为前提的电力转型机制，更加注重发展的规模和速度，在推进过程中对不同电源分类施策，对加强协同的考虑有诸多不足。随着我国经济发展由高速增长阶段转向高质量发展阶段，电力需求高速增长时代并不突出的结构性矛盾逐渐凸显， 不同电源之间的利益平衡成为制约电力转型的关键问题，当前以行政管理为驱动的制度体系难以为继， 需根据外部环境和内在要求变化进行较大调整，构建约束引导煤电投资、支撑清洁能源产业再上台阶的电力转型新机制的必要性和紧迫性进一步增强。

2.以市场与监管并重的转型新机制正在加快构建

进入“十三五” 时期以来，以几大标志性事件为代表，我国电力转型机制在积极适应经济发展阶段转换的过程中已开始发生转变。《电力发展“十三五”规划》的发布结束了电力规划十年缺位的历史，站在经济发展阶段转换的关键时点重新审视电力转型的综合协调问题。以印发《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》为标志，我国电力体制改革再次起航，在“还原电力商品属性”的顶层设计思想指导下，加速破解制约电力转型的“量和价”两个关键要素。信守应对全球气候变化承诺，我国如期发布了《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》，以电力行业为突破口率先启动全国碳市场，迈出了绿色发展的关键一步。由此，我国在“十三五”中期基本形成了“规划引领、改革驱动、市场导向”的转型思路，市场与监管并重的电力转型新机制正在加快构建。

(二)碳市场在电力转型新机制中居于重要位置

碳市场是由政府严格管理“负的外部性”、为低成本实现减排目标而创造出的市场机制。其中，由政府主导的碳排放权强制分配和考核，是形成碳市场的重要前提;按市场规律的碳排放权自愿使用和交易，是发挥碳市场的重要基础。由此可见，推进碳市场是处理好政府和市场关系的集中体现，是打造有为政府和有效市场的关键一环。

启动碳市场彰显政府加快推动电力转型的决心。由于技术水平差异，风电、光伏发电等清洁能源在发展初期，成本均显著高于化石能源发电，但随着技术学习与扩散、市场规模的不断扩大，可再生能源成本将逐渐趋向于考虑外部性的化石能源发电成本，并在达到商业化推广阶段后开始具备一定成本优势。但如果不考虑外部性，化石能源发电将在更长的时间尺度上具有成本优势，电力转型的进程将显著放缓，而当前不断加重的资源环境压力必然要求通过适时启动碳市场补上制约电力转型加速的关键一环，以期在生态文明建设中更好地发挥政府作用。

推进碳市场与电力转型机制转换的方向相契合。由于各类政策组合均有发挥其最佳效果的特定阶段，电力转型机制转换也需根据行业所处的发展阶段量身打造。在研发示范阶段，政府扶持可再生能源发展最为有效的方式是直接投入资金。在工程化应用阶段， 政府的政策着力点在于出台政策鼓励社会资本投资可再生能源产业， 并通过给予财政补贴、税收优惠等举措广泛吸引资金。而进入商业化推广阶段后，政府则应积极引入市场机制，推动实现碳排放等外部成本内部化，营造可再生能源与化石能源公平竞争的市场环境，并实现政府角色从市场参与者向市场监管者的转变。

(三)碳市场有效融入电力转型新机制面临挑战

虽然全国碳市场在启动阶段以发电行业为切入点，但碳市场并不仅仅聚焦电力行业，这易导致碳市场设计忽视电力生产运行的基本规律，游离于电力转型的核心机制之外，陷入不会发力、不敢发力的困境。特别是我国碳市场顶层设计在形成时间上早于新一轮电力体制改革，在制度设计层面考虑了我国原有电力体制对碳减排的影响，采取了过多的特色化设计，在深化改革时期受到冲击的风险较大。

展望2020年，全国碳市场提出了按基础建设期、模拟运行期和深化完善期三阶段稳步推进建设工作的目标，预期将于2020年前后开展发电行业碳排放配额现货交易。而深化电力体制改革也将在同期有序推进，电力现货市场有望于2020年全面启动，届时将基本取消非调节性的燃煤机组计划电量，上网电价和公益性电量以外的销售电价将全部放开，电力量价形成机制将发生根本性变化。由此可以预计，全国碳市场的深化完善期与电力体制改革启动现货市场在进度上基本重叠，原有碳市场制度设计面临过时的风险， 能否适应电力转型进程还将面临诸多考验。

(四)扎实推进碳市场的几点思考

关于碳市场顶层设计的讨论远未结束，扎实推进碳市场是一项复杂且充满挑战的事业。在坚持将碳市场作为控制温室气体排放政策工具的工作定位的同时，还应注重推动碳市场建设积极融入电力转型进程，系统解决在发展阶段转换、新旧机制变换中暴露出的不平衡、不协调、不可持续的矛盾和问题，重点从以下三个方面出发当好电力转型的助推器。

1.引导电力投资结构优化

一是通过碳市场形成科学有效的碳排放定价机制，确保碳价维持在合理区间，逐步实现化石能源发电碳排放外部成本内部化，不断强化电力行业的碳成本意识，抑制高碳投资，防止资产搁浅风险。二是通过碳市场进一步完善优先开发利用清洁能源的机制，率先支持仍处于工程示范阶段的可再生能源发电项目，有序扩大对可再生能源发电的支持范围，与绿色电力证书交易形成有效互补，共同实现对可再生能源补贴退坡的良好接续，提高清洁能源的经济性和竞争力，积极引导绿色低碳投资。

2.加强与电力体制改革协同

电力体制改革与建立碳市场应注重加强改革方案、改革落实、改革效果的协同，推动电力市场与碳市场形成合力。一是综合考虑两项改革对电力转型的影响，深入研究“十四五”及中长期两项改革工作的协同发展方向，推进改革方案的整体规划与协调，互相留有制度接口，时间节点要衔接得上。二是适时调整两项改革着力点和结合点， 当前阶段应共同作为推动供给侧结构性改革的重要抓手，后续阶段应以将低碳目标深度融入电力转型为着力点，以协同推动电力供需两侧转型为结合点，加快促进两项改革形成有机统一的整体。

3.促进建立公平发展环境

以碳市场建设为重要突破口， 打破电力行业固有利益格局，市场推进与民生保障两促进两不误， 加快行业发展动力变革，促进社会发展公平公正。一是通过碳市场破除制约清洁能源产业可持续发展的障碍，营造公平的市场竞争环境，加快壮大清洁能源产业，有效支撑经济社会发展，实现电力工业发展的动力变革。二是在推动实现电价、碳价协同传导的基础上，稳妥引入电力碳排放配额拍卖及收益再循环机制，抑制中高收入群体的不合理用能需求，精准补贴低收入群体，实现全社会转型成本的公平承担、合理分配。