栗战书：关于检查《中华人民共和国大气污染防治法》实施情况的报告

 日前，全国人大网全文刊发了全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国大气污染防治法》实施情况的报告。报告由全国人大常委会委员长栗战书2018年7月9日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第四次会议上做出。

全国人民代表大会常务委员会

执法检查组关于检查《中华人民共和国

大气污染防治法》实施情况的报告

——2018年7月9日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第四次会议上

全国人大常委会委员长 栗战书

全国人民代表大会常务委员会：

生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题。环境问题解决得好不好，已经成为全面建成小康社会能否得到人民认可的关键。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，提出一系列重大战略思想，作出一系列重大决策部署，坚决向污染宣战，力度之大、措施之实、成效之明显，前所未有。习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调，打好污染防治攻坚战，重中之重是坚决打赢蓝天保卫战，还老百姓蓝天白云、繁星闪烁。十三届全国人大常委会成立后，紧紧围绕党中央决策部署和习近平总书记关于打好污染防治攻坚战的指示要求，把大气污染防治法执法检查作为今年监督工作的重中之重，认真部署、精心组织，目的是通过法律实施监督，保证党中央重大决策部署贯彻落实，保证法律得到全面有效实施，推动解决人民群众关注的突出环境问题，以法律的武器治理污染，用法治的力量保卫蓝天。

按照大气污染防治法执法检查工作安排，这次执法检查组由我担任组长，王晨、沈跃跃、丁仲礼副委员长、杨振武秘书长和环资委高虎城主任委员任副组长，成员由全国人大常委会委员、环资委委员和部分全国人大代表共32人组成。5月至6月，执法检查组分为4个小组，我和三位副委员长带队，分别赴河南、内蒙古、山西、陕西、山东、河北、安徽、江苏等8个省区开展执法检查工作，检查组深入到26个地市，共召开29次座谈会，听取了地方政府和有关部门的汇报，实地查看了107个单位和项目。同时，委托其他23个省（区、市）人大常委会开展自查，实现了执法检查全覆盖。期间，执法检查组召开三次会议，听取了国务院及有关部门实施大气污染防治法情况汇报,4个检查小组工作情况介绍，讨论执法检查报告稿并听取国务院及有关部门意见。

这次执法检查有几个突出特点：一是深入学习贯彻习近平生态文明思想，检查组所到之处，我和几位副委员长带头宣讲，并号召各方面以实际行动确保党中央关于打赢蓝天保卫战的决策部署落到实处。二是始终坚持“依法”原则，执法检查全过程、各方面都以法律为依据为准绳。三是充分发挥“法律巡视”监督利剑作用，敢于动真碰硬，开展随机抽查，深入查找重点地区、重点领域、重点行业存在的突出问题。四是创新检查方式，召开五级人大代表和群众代表、专家学者座谈会，倾听民意、集中民智；把重要的法律条款梳理为调查问卷，推动政府部门和企业负责人学法用法普法；同省（区）人大常委会就法律实施情况初步交换意见，上下协力推动法律全面有效实施。

一、法律实施的总体情况

党的十八大以来，各地区各部门坚决贯彻党中央决策部署，认真贯彻落实大气污染防治法，深入实施大气污染防治行动计划，大气污染防治工作取得积极进展。2017年，全国338个地级及以上城市可吸入颗粒物（PM10）平均浓度比2013年下降22.7%；京津冀、长三角、珠三角等重点区域细颗粒物（PM2.5）平均浓度分别下降39.6%、34.3%、27.7%，珠三角区域细颗粒物（PM2.5）平均浓度连续三年达标。全国空气质量总体改善，重点区域明显好转，人民群众的获得感明显提升。

（一）全社会生态环境保护的意识明显增强

一是各级政府对大气污染防治工作的重视程度不断提高，把大气污染防治作为推动高质量发展的重大政治任务部署推进，强化考核问责。中央财政加大资金投入，5年累计安排大气污染防治专项资金528亿元。各相关部门分工协作、共同发力，出台20余项价格、财税、金融等经济政策，支持大气污染防治工作顺利开展。二是企业治污的自觉性和主动性不断提高，越来越多的企业认识到加强环境保护既是发展大局需要，也符合自身长远利益，依法治污、保护生态环境的法治意识和主体意识逐步增强。三是人民群众依法参与和监督污染治理的积极性明显提高，环保社会组织和志愿者队伍不断壮大，公众关心环保、参与环保、监督环保的行动更加自觉。

（二）大气污染防治的法治保障进一步强化

一是落实法律制度。推行以排污许可制为核心的固定污染源环境管理制度改革，出台《排污许可管理办法（试行）》，加强固定污染源全过程管理和多污染物协同控制。完善责任目标考核制度，印发大气污染防治行动计划实施情况考核办法和实施细则，约谈大气环境问题突出的地方政府。二是推进标准制定修订工作。全面实施新修订的环境空气质量标准。制定修订火电、钢铁、水泥等20多个行业大气污染物排放标准，在重点区域执行特别排放限值。全面实施国五机动车排放标准和清洁油品标准，发布国六车用油品标准和轻型汽车排放标准。三是健全部门规章和地方性法规。各部门出台100多件配套规章及规范性文件，各级人大及其常委会加强立法和监督，河南、陕西、河北等近20个省份发布实施大气污染防治条例，浙江、安徽等省对机动车污染防治进行专项立法。四是强化环境执法和司法。中央环保督察力度大、效果好，实现31个省（区、市）全覆盖。加强生态环境行政执法与刑事司法衔接，出台相关办法和司法解释，推进环境公益诉讼，联合督办查办大案要案，严肃追究刑事责任。2017年，全国实施按日连续处罚、查封扣押、限产停产、移送行政拘留及移送涉嫌污染犯罪五类案件近4万件，涉大气案件占比近30%，比2016年增长75%。

（三）依法推进大气污染治理工作力度不断加大

一是坚持源头治理，调整优化产业结构和能源结构。五年来，全国累计退出钢铁产能超过1.7亿吨、煤炭产能8亿吨、水泥产能2.3亿吨；煤炭消费比重下降8.1个百分点，清洁能源比重提高6.3个百分点。二是提升大气环境管理能力。完成国家环境空气质量监测事权上收，初步建成由国控、省控、市控三级近5000个监测点位组成的覆盖全国地级及以上城市的环境空气质量监测网。加快推进大气重污染成因与治理集中攻关，强化大气污染治理科技支撑。三是建立健全重点区域联防联控机制。生态环境部会同有关部门和地方政府建立重污染天气联合应对工作机制，建成京津冀及周边、长三角、珠三角区域空气质量预测预报中心。四是强化重点领域大气污染防治措施。全国完成超低排放改造的燃煤机组超过7亿千瓦，占燃煤机组总装机容量的71%。淘汰黄标车和老旧车2000多万辆，推广应用新能源车超过180万辆。京津冀及周边地区完成煤改气、煤改电470多万户，整治涉气“散乱污”企业6.2万家。

二、法律实施中存在的主要问题

（一）结构性污染问题较为突出

大气污染防治法第二条规定防治大气污染应当以改善大气环境质量为目标，坚持源头治理，规划先行，转变经济发展方式，优化产业结构和布局，调整能源结构。检查中发现，部分地区产业结构偏重、布局偏乱，能源结构调整不到位，运输结构不合理，成为大气污染的主因。山东省传统产业占全部工业的70%，重化工业占传统工业的70%。河北邯郸“城中有钢”，石家庄“煤电围城”等问题突出。内蒙古包头重化企业围城，全市建成区面积不足总面积的1%，但集聚了全市约90%的钢铁产能、89%的火电装机和90%的稀土产量。“2+26”城市、长三角、汾渭平原等区域的单位国土面积煤炭消耗量是全国平均水平的4—6倍。2017年河南省煤炭消费量占一次能源消费比重达到73.6%，高出全国13个百分点。以柴油车为主的公路运输承担了全国约78%的货物发送量、48.6%的货物周转量，柴油货车污染排放占机动车排放总量的60%以上。据统计，河北省有柴油货车135.9万辆，占全国柴油货车总量的8%；山东省有柴油货车172.8万辆，占全国柴油货车总量的10.2%，居全国首位。

（二）部分配套法规和标准制定工作滞后

配套法规不健全。大气污染防治法第十九条要求排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定。目前，国务院排污许可管理条例尚未出台。大气污染防治法第五十八条规定的机动车和非道路移动机械环境保护召回制度没有落实，第七十八条规定的有毒有害大气污染物名录尚未出台。不少大气污染较重的地市尚未制定地方性法规。2015年修改《立法法》以来，截至2017年12月，新赋予地方立法权的274个设区的市、自治州和不设区的地级市仅出台了14件大气环境保护地方性法规。

标准体系不完善。一是部分标准缺失，监管缺乏法律依据。大气污染防治法第三十七条明确禁止进口、销售和燃用不符合质量标准的石油焦，但相应产品质量标准缺失。第四十六条规定，工业涂装企业应当使用低挥发性有机物含量的涂料，但相关限值标准尚未制定。制药、农药、包装印刷等行业排放标准缺失。多数地方未根据本地的环境质量改善要求，制定严于国家的地方排放标准。二是部分标准修订滞后。大气污染防治法第十二条规定，大气污染物排放标准的执行情况应当定期进行评估，根据评估结果对标准适时进行修订。当前执行的《大气污染物综合排放标准》、《恶臭污染物排放标准》、《工业炉窑大气污染排放标准》都是上世纪九十年代发布实施，修订工作严重滞后。

（三）大气污染监督管理制度落实不到位

排污许可制度没有落实到位。大气污染防治法第十九条明确要求排放工业废气的企业应当取得排污许可证，但许可证发放范围没有涵盖全部排污企业，部分企业固定污染源未纳入监管。例如，安徽芜湖2017年对火电、造纸、水泥、印染等14个行业，仅发放52张排污许可证；江苏徐州对火电、造纸、钢铁等10个行业仅核发124张排污许可证。有些地方排放总量底数不清，大气污染物排放量与环境质量改善之间的关系研究不够。统一估算大气污染排放总量的技术标准和推荐的技术手段有待完善。

环境监测制度落实有差距。大气污染防治法第二十三条要求环境保护主管部门负责建设与管理大气环境质量监测网。但一些东中部区县和西部大气污染严重城市监控点少、监控网布局不合理。个别地方环境质量监测弄虚作假。例如，山西省临汾市出现大气环境质量造假窝案，2017年4月至2018年4月，6个国控站点被人为干扰上百次，监测数据严重失真。第二十五条规定重点排污单位应当对自动监测数据的真实性和准确性负责。检查中发现，有的企业监测数据不准确，影响治污实效。陕西金堆城钼业股份有限公司不如实公开自动监测数据，检查组现场检测发现测量浓度与标准样品浓度差异远超误差范围，不符合技术规范。企业在线自动监测设备缺乏国家统一的技术质量认证标准。

环境信息公开制度缺乏系统规范。大气污染防治法多个条款对政府和企业环境信息公开提出明确要求。虽然政府环境信息公开平台已经建立，但是环境监测、污染源监控、监督管理等信息系统兼容互通性不强，信息共享不够。重点企业排污信息公开不到位，公开信息不完整、不准确、不及时。

（四）重点领域大气污染防治措施执行不够有力

工业污染控制力度不够。大气污染防治法第四十三条规定，钢铁、建材、有色金属、石油、化工等企业生产过程中排放粉尘、硫化物和氮氧化物的，应当采取清洁生产工艺，配套建设除尘、脱硫、脱硝等装置。检查中发现，包头市亚新隆顺特钢有限公司炼钢车间废气收集处理不到位，烟气无组织排放问题突出；山东省铁雄冶金科技有限公司建设了脱硫脱硝设施，但通过旁路烟囱排放部分未处理烟气。一些地方存在不符合产业政策的“散乱污”企业和产业布局不合理的企业群，治污设施简陋甚至没有治污设施，不能达标排放。河南省郑州市发现存在废渣冶炼“散乱污”企业，洛阳市相邻三个乡镇形成家具制造企业群达400家以上，粉尘污染突出，影响周边居民生活环境。

民用散煤污染控制不力。大气污染防治法第三十六条规定，地方各级人民政府应当加强民用散煤的管理。散煤燃烧效率低、污染重。我国北方地区每年冬季取暖消耗2亿多吨散煤，据有关部门测算，1吨散煤排放污染物相当于10—15吨电煤。山西省散煤年消费量大约2000余万吨，存在散煤替代进展缓慢、洁净焦不合格等问题。陕西省关中地区每年散煤燃烧量达2000万吨以上，城市老旧小区、棚户区、城乡结合部和农村地区散煤燃烧大量存在，相关治理工作尚未有效开展。

机动车污染和油品质量监管不到位。大气污染防治法第四章对机动车污染控制、车辆监管、油品质量等作了专节规定。一些重型柴油车未安装污染控制装置或者污染控制装置不符合要求，不能达标排放。一些地方和部门对重型柴油车准入把关不严，监管力量不足、监管不到位，车辆不正常安装和使用污染控制装置等违法情况比较普遍；个别地方存在机动车排放检验机构数据造假现象；一些城市划定了高污染车辆禁行区和非道路移动机械禁用区，没有有效执法监管和处罚；一些地区油品质量源头管控存在漏洞，对成品油无证生产单位、非法调和成品油行为监管不到位，对流通领域的普通柴油没有明确监管部门、缺乏监管依据。2017年，有关部门在天津、廊坊、唐山、保定、邢台等五市开展的柴油质量抽检中，合格率仅为47%。

扬尘污染防治监督管理不精细。大气污染防治法第六十八条到第七十二条对扬尘污染防治作出规定，明确了地方各级政府和住建、环卫、交通、国土等有关部门的监管职责，建设施工、矿山开采等单位的污染防治责任，规定了扬尘污染防治具体措施。地方政府对城市扬尘精细化管理不够，有关部门在依法管控施工工地，打击矿山开采、建材加工等企业违法行为方面不到位。河南省安阳市下堡村北侧山体采石作业没有扬尘治理设施和措施，已开采区域没有开展生态修复。鄂尔多斯市露天煤矿抑尘措施普遍不足，扬尘问题突出。西安浐灞生态区雁鸣湖项目，260多亩的施工地面未采取覆盖、洒水等抑尘措施。此外，一些地方为迎接检查，存在突击采取防尘措施的现象。

秸秆综合利用不足。大气污染防治法第七十六条要求建立秸秆收集、贮存、运输和综合利用服务体系。目前一些地区秸秆的收贮运配套政策措施不足，没有建立有效的秸秆收贮体系，严重制约了秸秆的综合利用。近年来，东北地区在春播秋收季节多次因秸秆焚烧造成大面积重污染天气。

（五）执法监管和司法保障有待加强

执法监管不到位。一是部门联动协作不够。大气污染防治监管中存在职能分散、职能交叉、职责不清等问题，部门协调联动、考核问责等工作机制尚未健全。比如，在机动车污染防治中，有的地方公安、环保、交通等部门配合不力，排放不达标车辆长期行驶无人监管。2018年1—5月，安徽省公安机关开展了专项整治行动，共查处逾期未检验交通违法行为14.7万起，逾期未办理报废手续交通违法行为864起。一些地方反映，公安交管部门道路执法没有充分运用机动车尾气遥感监测结果。在北方地区冬季清洁取暖工作中，民用散煤污染控制、清洁能源供应等方面部门协同推进不足。二是部门监管工作滞后。大气污染防治法第一百一十三条规定，对驾驶排放检验不合格的机动车上路行驶的，由公安交通管理部门依法予以处罚。但直到2017年5月1日，公安部交管局才增设超标排放处罚全国统一代码，各地实施进展不一，存在超标车辆异地处罚难的问题。一些地方反映，对超标排放机动车的处罚措施仅限于行政罚款，起不到威慑作用。三是行政执法不统一。按日计罚、查封扣押、限产停产、行政拘留等法律强制措施的执法规范和解释不足，造成基层执法人员执法依据不充分；行政强制措施地区之间、企业之间执行不统一，有的企业反映不公平。四是基层执法监管能力不足。生态环境执法监管能力建设水平层层递减，基层生态环境执法人员少、装备差、专业素质低，与日益繁重的执法监管任务不相适应的问题突出。

司法保障作用发挥不充分。公安机关、检察机关和审判机关在犯罪主体认定、证据采信标准等方面理解不一致。不同地区对刑事处罚标准掌握不统一。大气污染违法行为调查取证难，鉴定机构少、费用高、周期长，环境司法技术支撑能力不强，影响司法办案工作效率。

（六）法律责任不落实

政府责任和部门监管责任落实不到位。不少地方主动承认治理工作存在“上热、中温、下冷”现象，污染治理压力和责任逐级递减及“政热企冷”等问题较为突出。有的地方在项目把关、破解难题、执法监督等方面缺乏真抓实干的决心和狠劲。汾渭平原近年来PM2.5浓度不降反升，2017年汾渭平原PM2.5年平均浓度为68微克/立方米，采暖季PM2.5平均浓度为100微克/立方米，优良天数比例均值为50.6%，在全国排位靠后。山西曾将焦化产能调整重组作为振兴产业的重要措施，但调整重组效果十分有限。陕西治污降霾年度行动方案确定的任务完成情况不够理想，相关考核问责不严，发挥作用有限。

企业治污主体责任落实不到位。大气污染防治法规定了企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少大气污染，对所造成的损害依法承担责任。部分企业污染防治不主动、不自觉，管理粗放，设施不健全，超标排污问题突出。陕西延长石油兴化化工有限公司、河南郑州天能碳素有限公司不正常运行大气污染防治设施，污染问题突出。河南安阳红岩铁合金有限公司、河北立马燃气公司防治污染设施不健全，无组织排放严重。一些企业采取“昼伏夜出”等方式逃避监管，违法偷排等现象屡禁不止，甚至被责令停产整治却违法恢复生产。

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