售电侧放开模式下供用电法律关系变革产生的风险及建议

2015年3月15日，中共中央、国务院发布了《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(中发[2015]9号)，其中明确了稳步推进售电侧改革，有序向社会资本放开配售电业务，标志着电力改革正式开启，电力行业逐步向社会资本放开配售电业务。同年11月30日，国家发改委、国家能源局正式公布《关于推进输配电价改革的实施意见》等6大电力体制改革配套文件，其中《关于推进售电侧改革的实施意见》进一步明确了售电侧放开的实施推进方案。

售电侧放开后，随着新的售电主体不断进入，市场参与方的关系、权利责任不可避免地会产生较大变化。

售电侧放开后市场主体与法律关系的变更

售电侧放开后电力行业的主体

电力体制改革前，电力行业主要由发电企业、电网企业、电力用户等主要主体构成。电力体制改革之后，由于政策驱动使发售电市场放开，形成多买多卖的市场形态，社会资本的售电主体逐步进入电力行业，并根据体量或垂直整合了增量配网的管理，使得市场的主体形态不断增多。售电侧放开后电力行业的主体包括发电商、供电商、售电商、配电商、用电人、电力交易机构、电网建设投资商、电网运维服务商、输电商、保底供应商、辅助服务商等。

售电侧放开后电网企业法律定位及业务模式的影响

法律定位

电网企业指拥有输电网、配电网运营权(包括地方电力公司、夏售县供电公司)，承担其供电营业区保底供电服务的企业，履行确保居民、农业、重要公用事业和公益性服务等用电的基本责任。当售电公司终止经营或无力提供售电服务时，电网企业在保障电网安全、不影响其他用户正常供电的前提下，按照规定的程序、内容、质量要求向相关用户供电，并向不参与市场交易的工商业用户和无议价能力用户供电，按照政府规定收费。若营业区内社会资本投资的配电公司无法履行责任时，由政府指定其他电网企业代为履行。

电网企业对供电营业区内的各类用户提供电力普遍服务，保障基本供电;无歧视地向市场主体及其用户提供报装、计量、抄表、维修、收费等各类供电服务;保障电网公平无歧视开放，向市场主体提供输配电服务，公开输配电网络的可用容量和实际使用容量等信息;在保证电网安全运行的前提下，按照有关规定收购分布式电源发电;受委托承担供电营业区内的有关电力统计工作。

电网企业按规定向交易主体收取输配电费用(含线损和交义补贴)，代国家收取政府性基金;按照交易中心出具的结算依据，承担市场主体的电费结算责任，保障交易电费资金安全。

售电侧放开对电网企业业务模式的影响

售电侧放开后对电网企业经营模式带来了重要的影响，部分业务会发生重大变化。

1.提供电力普遍服务，保障基本供电的对象、内容有所拓展，难度更大、要求更高。

2.无歧视地向市场主体提供各类供电服务。

3.提供保底供电服务，这是随改革新增的法定义务，启动保底服务必须以保障电网安全、不影响其他用户正常供电为前提。保底服务必须的内容包括售电和配电服务两方而，当原售电公司(配电公司)退出时，由电网企业履行强制缔约义务，无条件自动地即时保底供电(配电)，保底供电的电价政策与电网企业自有用户相同，长远来说应建立合理的电价政策来疏导或者通过市场化机制解决。

4.保障电网公平无歧视开放，包括公平开放输配电网，为市场交易主体提供安全、可靠、优质、经济的输配电服务;提供公平介入电网服务;电网企业与其他配网企业相互有公平开放、公平介入的义务;无歧视地向售电公司及其用户提供各类供电服务。

5.保障优先购电、优先发电。

6.收购分布式电源发电，电网企业与分布式电源发电的用户从原本的供用电合同关系转型成为购售电合同+供用电合同关系。

7.受委托承担供电营业区内的有关电力统计工作。

电改后电网企业与其他主体之间的法律关系

电网企业与发电企业之间

在电网企业向发电企业直接购电并转售给用户模式下，双方签订《购售电合同》，建立买卖合同关系。

在发电企业与大用户直接交易模式下，电网企业与大用户、发电企业三方签订《大用户与发电企业直接交易输配电服务合同》，在《合同法》上尚为无名合同，可归属于电力运输合同。

电网企业与售电企业之间

在电网企业与售电企业之间，电网企业与拥有配电业务的售电公司在增量配电业务投资方而形成同业竞争关系。

输电网与配电网、配电网相互之间均负有向对方公平开放、互相支持的法定义务和合作关系。

当售电公司向发电企业购电需要电网企业输电时，两者之间需签订《输配电服务合同》，这是一种电力运输合同关系，同时还将建立业务委托关系(如代为计量、收费、抢修等)。

当售电公司退出时，由电网企业接续保底供电;售电公司也可能向电网企业购电，此时存在购售电买卖关系。

目前，政策允许电网企业从事市场化售电业务，此时两者在售电侧存在市场竞争关系。

电网企业与电力交易机构之间

在电网企业与电力交易机构之间，交易机构在电力市场中保持中立低位，电网企业作为输配电服务商，也是电力市场主体之一，同样受电力交易规则的约束。

电网企业与用户之间

在电网企业与用户之间，用户选择电网企业供电，双方建立供用电合同关系。

选择售电公司供电，电网企业与售电公司、用户之间建立供电服务合同，产生业务委托关系。

电网企业与监管机构之间

在电网企业与用户之间，用户选择电网企业供电，双方建立供用电合同关系。

选择售电公司供电，电网企业与售电公司、用户之间建立供电服务合同，产生业务委托关系。

电力体制改革后电网企业新的法律风险及建议

在安全、可靠、连续供电方面

售电公司的用户与电网企业不存在供用电合同关系时，供电法律责任不明确。

建议：电网企业、售电公司、用户三者之间签订《输配电服务合同》，明确安全、可靠、连续供电的法律责任。

售电公司不配合执行调度指令。

建议：电网企业依法与售电公司及其用户签订三方协议，明确电力调度机构调度指令的类行政行为性质及责任分担。

在电力普遍服务成本承担方面

在电力普遍服务成本承担方而，售电公司“吃菜心”占有优质用户后，电网企业继续通过交义补贴解决普遍服务成本难度加大。

建议：国家加强配套改革，建立科学完善、公平负担的交义补贴政策，过渡期间由电网企业申报交义补贴数额，通过输配电价回收。

在电网规划方面

在电网规划方而，输电网与配电网设备、技术标准执行不统一，易引发安全隐患。

建议：坚持统一规划、统一技术标准建设配电网，政府部门应强化新建配电网工程验收。

在供电服务方面

电网企业为用户提供抄表、计量、报装、抢修等供电服务时采取差异化服务。

建议：电网企业加强自律，对自有用户和售电公司及其用户执行同质化无差异供电服务。

因售电公司逃债、欠费等原因将电费风险转嫁到电网企业。

建议：电网企业收取电费或要求售电公司向电力交易机构提供担保。

电网企业利用他人线路供电收取输配电费形成“不当得利”或有侵权之嫌。

建议：电网企业与电力设施产权人签订收益风险承担协议或采取收购、新建线路、支付租赁使用费等方式解决。

在保底服务方面

电网企业承担保底服务的交接程序、起算日及保底备用成本承担不明确;增加电网调峰调频难度，影响电网安全稳定，增加购电成本甚至无法完成保底供电责任。

建议：政策出台前，建立专用保证金账户，由该账户先行垫付相关费用。

在保障电网公平无歧视开放方面

在保障电网公平无歧视开放方而，电网企业拒绝提供供电服务、拒绝上网、拒绝并网或拒绝提供电力辅助服务。

建议：电网企业增强开展反垄断法和反不正当竞争法意识，强化制度落实，严格依法履行公平开放电网义务，避免出现违法违规行为。

在保障优先购电、优先发电方面

在保障电网公平无歧视开放方而，实行清洁能源优先放点政策，导致清洁能源发电企业缺乏市场竞争动力，对电网调峰调频提出挑战，存在火电企业不合理补贴清洁能源或因优先发电而限电。

建议：加强各类电源的规划，合理确定发展规模，促进各类电源协调发展;建立科学合理的清洁能源发展策略。

在执行输配电价方面

有些地方政府擅自降低输配电价，取消政府性基金，造成用户间不公平。

建议：建立科学合理的输配电价体系，足额回收电价交叉补贴，严格执行输配电价政策，避免地方政府违规擅自降低输配电价。

在电力交易机构公平提供电力交易服务方面

电力交易机构注册服务不规范、电力交易信息披露不全面，未按照市场交易规则组织电力交易，强迫交易或歧视、偏袒部分市场主体。

建议：电力交易机构依法公平办理电力市场主体的入市退市手续，不得人为设置障碍和壁泉，不得泄露市场主体商业秘密;依法披露和发布电力交易信息;按照交易规则组织电力交易，保障市场主体交易自主权。

在电力监管方面

电力监管机构重点对电网企业普遍服务、输配电服务、公平无歧视开放电网加强监管，电网企业的自然垄断地位将接受更为严格的监管审查。

建议：积极推动电力立法修改并完善，自觉接受监管，依法规范经营行为;调整不合时宜的规章制度、合同文本和政策文件，避免因违法遭受监管问责。

结论

电力改革对电网企业的经营管理模式产生重大冲击，电网企业必须坚持正确的改革方向，加强深化相关电力体制改革涉法问题研究，提高研究成果的适应性和可操作性，更好地适应改革、推进改革。全而梳理现行法律法规、规范性文件、规章制度、合同文本，严格进行公平竞争审查，与反垄断法、反不正当竞争法、合同法等法律规定及改革政策不相符的组织修订完善，确保在《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》和配套文件框架内推进各项改革，防止改革工作方向走偏，防止经营行为违法违规。

电网企业要自觉接受政府监管部门对市场主体有关市场操纵力、公平竞争、电网公平开放、“三公”调度、公平交易等情况实施的监管。同时，应积极推动立法部门尽快建立以《电力法》为核心的电力法律法规体系，完善电力市场监管法律法规，明确各方权责，巩固改革成果，从法律层而推动我国电力体制改革的实施。