输配电价监管激励约束政策的对比分析 以法国为例

 随着我国新一轮电改的推进，2017年已实现了全国省级电网输配电价改革全覆盖，电网企业如何在输配电价监管激励约束机制下生存和发展成了新课题。对此，笔者对一些国外同行进行了实地考察调研，以法国配电公司为例，找出可借鉴落地复制的好举措，重点探析法国配电公司层层签署绩效目标合同的方式和有效调动分配公司资源以满足政府监管目标的操作要点，为国内电网企业在电改监管新环境下的持续发展提供借鉴与启示。

（来源：中国电力企业管理作者：张智伟）

输配电价监管对公司的激励和约束

新政对公司的干预和引导

经过18年五次调整的监管政策。法国电力改革初期，2000年能源监管委员会（CRE）制定了法国公共电网使用费法规（TURPE，即输配电价）用于核准过网费，设定输电价格监管期，核准收入覆盖电网运营商为履行公共服务职能所进行的投资和成本支出。这种电价监管政策主要基于绩效管制模式（PBR），但该模式在激励降本增效的同时，易导致供电可靠性等服务质量的下降，因此法国能源监管委员会CRE在2009年第三次过网费（TURPE3）框架中引入了激励约束条款，发展到2017年第五次过网费TURPE5框架时，激励约束条款已完整覆盖电网运营商的供电可靠性、运营效率、电网损耗、研发投入及服务质量等方面，每年8月视绩效完成情况将奖惩金额纳入当年电价调整。

遵循“邮票法则”的公共电网使用费。法国能源监管委员会CRE对公共电网使用费制定遵循的主要原则是法国全境过网费标准相同，且遵循收费与输配电距离无关的“邮票法则”，还要覆盖输配电运营商的全部合理成本，另要根据时间、季节等负荷特点调节电价。

根据法国2000-108法案规定，公共电网使用费由能源监管委员会CRE与输配电运营商每4年进行一次谈判，并最终由CRE裁定并报政府批准后执行，如果电网运营商认为价格核定不合理可申述。监管机构在与输配电企业的谈判中，尽最大努力消除双方的信息不对称，旨在通过确定最佳的指标参数来促进配电商降低成本，并确保终端用户享受输配电成本下降带来的红利。

公共电网使用费收取方式：一种是单一合同制，用户通过售电服务商支付全部款项，由售电服务商将公共电网使用费部分支付给法国配电公司；一种是CARD合同制，用户分别直接向法国配电公司和发电商支付公共电网使用费和发电费用。法国配电公司负责将公共电网使用费中的输电部分支付给输电公司RTE。

公共电网使用费涵盖输配电过网费。公共电网使用费占法国用户终端电价（TRV）总价的1/3，税前终端电价的1/2，具体包括输电过网费（TURPEHTB）和配电过网费（TURPEHTA-BT）。配电过网费测算基于预期核准收入等于允许成本加收益原则，并考虑通货膨胀率影响。以TURPE5为例，预期核准收入以资本收益与运营成本总和为基准，其中资本收益等于含特许经营资产在内的全部资产收益与企业融资成本收益两部分，运营成本覆盖资产折旧、运维成本、人工成本及电网损耗等（见图1、图2）。法国配电公司配电过网费（TURPEHTA-BT）占到公司每年营收的95%，电网投资和运营、研发等成本完全依靠过网费回收。

公司响应新政的主要对策

围绕监管指标分级设定绩效管理目标。根据TURPE5激励约束框架的监管指标，法国配电公司总部要求区域公司（代表总部）与大区公司签订绩效目标合同，各大区公司再与地方公司签订绩效目标合同分解执行。绩效目标合同的具体条款对应监管激励框架的全部绩效目标，并涵盖特许经营权、公共服务合同以及用户合同中的相关指标，以定量考核和定性考核的形式体现。

TURPE5投资成本激励约束方面的应对策略。首先，完善投资成本激励约束机制。能源监管委员会（CRE）鼓励和约束法国配电公司对单位投资成本进行控制，是通过标准成本模型计算得出的标准投资金额与法国配电公司实际投资金额相对比，差额部分的20%在运营商和用户之间平均分担实现的。投资与成本激励约束奖惩的封顶金额为±3000万欧元/年。CRE在TURPE5中还对非电网资本性投资（包括房产、运输设备、信息系统等）进行了限制，目的是避免法国配电公司为获取这些非电网投资在成本与收入账户（CRCP）中的补偿而采取的投资成本与运营费用的财务平衡操作，以鼓励其控制资本成本。

其次，通过标准成本管控公司投资及运营成本。为应对监管机构的考核，法国配电公司针对成本和投资创建了详细并兼具时效性的公司标准成本，并将其嵌入SAP系统成本中心，所有运营费用和投资支出均按单位标准成本乘以工作量得出。以电网资本性项目为例，对每项具体作业物资和人工耗时均制定了具体标准，在现场工作票中要求每次工作结束，均在工作票上详细登记具体作业人员对其负责具体工作的物资耗用情况和人工耗用小时数，形成详细作业成本证据库，方便后期与监管机构交涉谈判。

TURPE5供电可靠性激励约束方面的应对策略。一是考核供电可靠性的激励约束机制。能源监管委员会（CRE）通过设定可靠性以及中断频率指标并逐年提升标准，同时提高相应罚金，以提高电网运营商的供电质量，保证供电稳定性。TURPE5激励约束框架中，针对供电可靠性制定的国家监管目标是在2017年低压用户SAIDI65分钟基础上，每年减少1分钟，年平均停电次数2.2～2.7次。中压用户SAIDI目标为45分钟，年平均停电次数2.3～2.9次。总激励上限8300万欧元/年。

二是可靠性指标的分解和量化。分解可靠性激励指标是通过规划辅助系统ERABLE软件预测SAIDI全国平均指标，服务总体方案制定；同时预测各大区，各地方SAIDI指标，制定实施针对性的改进计划，实现可靠性指标的分散管理。在此基础上，将可靠性指标量化，引入“缺供电量”概念，为可靠性投资与可靠性效益之间的定量分析建立基础。缺供电量是对用户在停电时间内经济损失的金额量化，直接体现停电的社会经济成本。

三是基于投资优选和运维优化的可靠性策略。首先，电网规划源头重视可靠性。在投资经济分析中引入可靠性量化成本，通过计算项目全寿命周期折现总成本，优选出折现总成本最低，即可靠性与经济性最平衡的方案。还通过ERABLE软件提前预测供电薄弱区域，并研究制定针对性的网架增强方案。再通过电网规划院向各大区发布电网建设改造作业对可靠性指标的分析关联数据。

此外，实施以可靠性为中心的运维检修策略。通过做好设备预防性维护和健康状态跟踪，并采取状态监测、大数据分析手段，锁定对可靠性影响最大的特定类别电网设备，并针对该部分电网设备采取相应的维护、改造计划。其主要策略：尽量少停电，以带电作业代替停电作业；尽量缩短停电时间，加强停电作业时间管理或通过柴油发电机代替供电；尽量减少停电用户的范围，通过安装中压线路遥控开关增强负荷转供能力。

TURPE5线损激励约束方面的应对策略。一是完善线损激励约束机制。对电网损耗制定了基准比例和基准成本，规定电网运营商实际线损与基准线损的差值在80%以外的部分，由电网运营商承担。该项奖惩的上限金额为4000万欧元/年。

二是重点降低非技术线损。法国配电公司将非技术线损分为由于工作失误或窃电引起的电量损失和由于用户迟付或未能支付电费所造成的电量损失两类，应对措施：通过权衡各区域用户窃电损失与安装防窃电监测装置的投资成本，进行防窃电装置的安装投放，并适当增加处罚措施；保证对Linky智能电表项目的投资，加快其安装使用进度；减少内部管理上的非技术线损，如数据输入错误、CT变比错误等。

三是大力降低技术线损。推广节能变压器、控制配变负载率、优化线路截面、缩短线路长度、降低低压电网三相不平衡度以及优化电网运行方式和无功配置等。

TURPE5服务质量激励约束机制的应对策略。TURPE5对电网运营商的服务质量的激励约束条款，包括服务响应时间、门户网站功能扩展、用户投诉响应时间、服务电话接通时长、消费者满意度调查等，该项奖惩的上限金额为4000万欧元/年。法国配电公司在大区公司下设立用户关系部门，除负责正常的表计测量和投诉服务以外，设立专门岗位跟踪和统筹用户服务工作，以保证用户供电协议的良好执行和用户接入、用电等服务的良好体验。

TURPE5研发和智能电网激励约束机制的对策。法国配电公司每年编制“智能电网”发展路线报告，并汇报CRE，描述其对CRE相关建议的工作落实情况。充分利用TURPE5提供的资源进行相关项目的研发，并按要求对这些资源进行有效利用。

法国配电公司对国内电网企业的启示

输配电价监管激励约束政策的对比分析

国内输配电价改革也对电网企业制定了相应的激励约束机制，与法国相比更注重对电网企业过度投资的抑制和成本的显性控制。法国监管机构并不直接控制电网企业投资和成本支出的总金额和总数量，而是通过单位投资成本支出的质量和效率出发进行监管，法国配电公司面临的监管压力和管理压力相对就更加尖锐。

我国创造性地提出了“新增投资计入固定资产比率”的概念，要求参考电网企业输配电固定资产的历史转资情况，考虑今后经济发展需求，输配电线路设备投资进度及实际利用效率等因素统筹核定。还在建立回报率管制定价模式的同时，也引入了激励性管制方法。如债务资本收益率，若电网企业实际借款利率高于基准利率，则取基准利率，若电网企业实际利率低于基准利率，则按照实际借款利率加二者差额的50%核定；又如当实际投资低于预计投资时，对差额投资对应的准许收入的70%予以扣除。输配电价改革对国内电网企业综合影响主要有以下几方面：

盈利模式直接改变。直接改变了传统以购售电价差作为收入的主要盈利模式，结合输配电价核定基本原理分析，将全面抓成本加收益盈利模式，从管理机制分析盈利模式相对更加稳定。多年来经营收入主要依据销售电价与上网电价差价，依托经济快速发展带来的售电量不断增长，企业收入及发展规模不断扩大。输配电价改革要求以成本加收益模式核定电网企业准许收入，虽提升了企业收益的稳定性，但从根本上分析对企业盈利空间带来一定影响。

主体角色逐渐转变。从电力系统原有的交易主体角色逐渐向输配电服务商角色转变，提升了社会公共事业服务职能，减弱了买电、卖电基本职能，发挥更加具有中立性质的公共服务职能。

经营模式开始改变。原有依托增供扩销增加企业经营发展收入的模式开始改变，在超出准许收入范畴的增加收入部分将列入平衡账户，同时平衡账户总量将直接影响企业输配电价的核定与调整。投资增长将成为企业提升准许收入核定水平的重要途径，电量增长分析、有效资产提升将成为电网企业关注的焦点。随着大用户直购等模式的推广，售电侧放开将使电网企业营销及经营发展面临更加激烈的市场竞争。

电网企业应对策略的对比分析

法国在欧盟要求下电力市场改革开展较早，法国配电公司在应对政府和监管机构的政策变化方面积累了丰富而有效的经验。在应对输配电价监管方面，法国配电公司采取对投资和成本绩效、可靠性指标、服务质量、电网损耗以及研发和智能电网发展五项监管激励约束机制展开分析和主动应对的做法，并通过绩效目标合同的形式进行管理，形成了有效的监管政策应对机制。

国内电网企业对国家激励约束机制也在系统性地开展政策分析和消化，并积极摸索和建立相配套的管理办法。以标准成本为例，国家电网公司2014年颁布的《全面预算管理办法》就提出了建立标准成本管理机制，统一成本定额，规范列支渠道，提高成本支出的效率和效益。杭州公司在2016年颁布的《全面预算管理实施细则》中，对可控费用施行“标准成本+专项成本”的管理机制。笔者认为，现时国内电网企业应重点抓好以下四点：

尽快理顺区域电价结构。对社会用电结构进行合理统计分析，梳理工业用电、居民用电电价水平，稳步推进居民及工商业用电价格调整。合理分析价格补贴政策协调工商用电及居民用电的本质特性，利用阶梯电价、峰谷电价等政策机制，合理调整电价整体结构。

尽快提升企业经营发展能力。充分挖掘潜在市场空间，适应售电侧放开带来的经营发展挑战，通过积极提升营销发展水平、内部控制提升等措施，全面提升企业经营发展能力，在社会公共服务职能转变过程中保障区域电力安全稳定供应。

尽快提升有效资产管理水平。结合准许收入计算原理，通过投资建设提升有效资产水平将成为企业增大准许收入的重要途径。必须树立全面的有效资产管理理念，清晰企业资产结构，投资建设重视有效资产形成比率，优化调整企业有效资产控制水平，为积极调整核定电价水平提供支撑与保障。

尽快科学优化投资决策。要全面重视科学投资决策，以合理电网规划为基础，以充分挖掘输配电价改革本质为依托，以全面强化企业内部精细化管理水平为支撑，在未来企业战略制定、投资决策、经营发展等各方面实现稳步发展，充分发挥电网企业社会公益性服务职能。