改革开放40年电力规划工作：新一轮电改启幕 电力规划功不可没

电力工业初步实现政企分开

“七五”计划期间，国家进行了投资管理体制和计划管理体制改革，实行计划经济为主、市场调节为辅的原则，加强宏观调控，下放管理权限，实行多种形式的计划承包、工程招标投标责任制。电力工业投资渠道多元化，国家投资由拨改贷全部改为基本建设基金贷款，进而改为银行贷款和债券，征收电力建设资金，利用外资也取得了新进展，出现了一批合资、合作建设的独立核算、独立经营的电厂。

1993年，根据党的十四届二中全会建议，国家计委对“八五”计划和十年规划进行了调整。通过执行“八五”计划，全国发电设备容量跨过2亿千瓦大关，达到21722万千瓦，1995年全国发电量达到10096亿千瓦时，超额完成了原计划和调整后的计划指标。

“九五”期间，大力推行集资办电和利用外资政策，发电环节基本形成多元化的投资格局。1997年成立国家电力公司，1998年撤销电力工业部，电力工业初步实现了政企分开，并在部分省市进行了改革试点。1996年4月1日开始施行《中华人民共和国电力法》，电力工业初步做到了有法可依、有章可循，开始步入法制化轨道。

建立社会主义市场经济体制框架时期(2001—2020年)

电力供需从紧张走向总体平衡

“十五”期间，我国经济正处于新一轮经济增长周期上升阶段，全国GDP增长速度逐年加快，五年平均增速为9.5%。全国电力供需形势经历了供需基本平衡、供需矛盾不断加剧的过程，又从持续性、全国性缺电逐渐转变为“十五”末的地区性、季节性、时段性缺电，电力工业的快速发展有力支撑了经济社会持续快速发展。“十一五”期间，我国电力供应能力持续快速增长，电力结构和布局进一步优化，节能减排效果显著。电力发展在规模、能力、装备水平上均居世界先进行列。“十一五”末，电力供需紧张局面基本缓解，除局部地区受电煤供应紧张、水库来水偏枯等随机性因素影响，出现个别时段电力供应偏紧外，全国电力供需总体平衡、个别省(区)略有富余。“十二五”期间，我国经济增长由高速转为中高速，经济发展进入了新常态，电力消费增长换档减速。加之电力工业持续快速发展，供给保障能力不断增强，电源结构继续优化，发展质量逐步提高，电力供需“前紧后松”，部分地区电力过剩。“十三五”时期，在电力供求关系宽松的同时，电力结构性、体制机制性等深层次矛盾进一步凸显，成为制约电力可持续发展的重要因素。

首次电改厂网分开

国家经贸委组织制订了《电力工业“十五”规划》。这是我国进入新世纪，初步实现小康、建立起社会主义市场经济体系框架后第一个电力工业规划。

“十五”前两年国民经济发展超过了规划预期，全国电力供需形势由2001年基本平衡、个别地区略有紧张发展到2002年的电力需求快速增长，全国有12个省级电网出现拉限电。因此，“十五”规划急需调整，以确定增补的建设规模与项目，并安排一些项目立即开工，以缓解今后几年更为严峻的电力供需形势。

2002年，国务院印发《电力体制改革方案》(国发[2002]5号)，启动了以厂网分开、主辅分离为主要内容的改革，2003年国家电力监管委员会挂牌履行电力监管职能。电力行业破除了独家办电的体制约束，从根本上解决了指令性计划体制和政企不分、厂网不分等问题，发电侧初步形成了电力市场主体多元化竞争格局，促进了我国电力工业的快速发展。

电力供需逆向分布矛盾突出

2003年，国家发改委领导的电力规划工作小组提出了《电力工业“十一五”规划》的第一、二稿，并征求了各方面的意见。国家发改委还委托一些知名机构研究了特别重要的专题、课题，但最终没有正式公布电力发展“十一五”规划。由此，电力企业只能根据国家《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》总体部署及《能源发展“十一五”规划》、《节能减排综合性工作方案》、《可再生能源中长期发展规划》和《核电中长期发展规划(2005—2020)》等对电力发展的要求进行投资建设。

“十一五”面临的问题和挑战是，由于缺乏规划统筹,我国电力供需逆向分布矛盾突出，跨区输电能力不足，缺电地区和窝电地区并存现象时有发生。农村电网建设和改造滞后，个别地方还没有用上电;新能源发电装备制造的关键核心技术对外依赖程度较高，产业大而不强;电源建设“跑马圈地”无序竞争，除市场机制作用外，对资源的竞争、公司体量攀比也是重要影响因素;电价机制不完善，煤、电矛盾日益突出。风电、太阳能发电上网受到电力系统及运行机制制约。电力行业管理比较薄弱，深化改革势在必行。

新一轮电改启幕

“十二五”期间，主管部门仍未正式公布电力“十二五”规划。电力企业仍然按照《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》总体部署以及《能源发展“十二五”规划》、《能源发展战略行动计划(2014-2020年)》《“十二五”节能减排综合性工作方案》、《节能减排“十二五”规划》等文件。

2015年3月，中共中央印发了《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(中发(2015)9号)文件，开启“管住中间、放开两头”模式的新一轮电力体制改革序幕。

与《能源发展“十二五”规划》相对照，全国发电装机容量达到15.3亿kW，超过规划预期目标。2015年，全国发电量5.74万亿千瓦时，电力装机规模和发电量稳居世界第一。其中常规水电、风电、太阳能发电、天然气发电均超额完成规划预期性目标。煤电限控，略低于规划预期性目标。核电虽在建规模较大，但因施工工期较长，低于规划预期性目标。抽水蓄能装机低于规划预期性目标。220千伏及以上输电线路合计60.9万公里，变电容量33.7亿千伏安，电网规模稳居世界首位。“西电东送”能力达到1.4亿kW。非化石能源在一次能源消费中的比重从2010年的9.4%提高到2015年的12%，超额完成了预定目标。全面解决了无电人口用电问题。

但因没有正式公布电力发展“十二五”规划，且对各类电源统筹发展、网源协调发展、部分能源送受地区之间利益矛盾等重大规划问题研究、指导、衔接、协调不够，出现了东北等地区多年电力供应过剩，导致设备利用效率低、能耗和污染物排放水平增加、企业效益下降;西南弃水、“三北”弃风、弃光现象加剧，就地消纳市场空间不足，跨区送出线路建设滞后，调峰能力严重不足，可再生能源发电协调发展难度加大。

2015年11月， 时隔十年之后，国家发改委、国家能源局正式公布了《电力发展“十三五”规划》，按照党中央、国务院统一部署，落实“四个革命、一个合作”发展战略，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，加强统筹协调，加强科技创新，加强国际合作;着力调整电力结构，着力优化电源布局，着力升级配电网，着力增强系统调节能力，着力提高电力系统效率，着力推进体制改革和机制创新;加快调整优化，转型升级，构建清洁低碳、安全高效的现代电力工业体系，惠及广大电力用户，为全面建成小康社会提供坚实支撑和保障。

“十三五”前两年，全国发电装机容量年均增长7.9%，到2017年底达到177676万千瓦，稳居世界第一。全年全国全口径发电量64171亿千瓦时。全国电网220千伏及以上线路长度64.5万千米、变电设备容量36.9亿千伏安。

总体看，经过“十三五”前两年发展,我国电力工业取得显著成绩，有关重要指标按规划推进或超额完成，部分指标需要结合落实中央新要求，适应发展新形势，及时作出调整优化。

电力发展及规划工作的思考

电力规划功不可没

纵观电力工业改革开放40年的发展历程，电力主管部门制定和实施了一系列电力发展规划(计划)，既有如水利电力部规划小组1987年编制的《1986—2015年电力发展纲要(草案)》、电力工业部规划计划司1995年编制的《2020年全国电力发展规划研究报告》、中国能源战略研究课题组1996年完成的《中国能源战略研究(2000—2050年)》等涉及到未来15年、30年、50年发展的长期规划，也有涉及到未来每5年发展的中期规划和涉及年度发展的计划，而且相互之间衔接密切。

电力工业连续制定的五年发展规划(计划)，都是根据当时的情况指出当前存在的主要问题和挑战，然后提出未来五年的主要奋斗目标以及主要的政策与措施，以确保所提出的目标都能按期实现。

制定和实施规划的最大好处，就是凝聚全社会全行业共识，有利于使全国、全行业从上到下都明白未来的奋斗目标与发展蓝图，也明白困难与问题以及解决问题的主要政策与措施;规划向社会提供和展示中长期电力发展的宏观环境和政策取向，引导和稳定社会公众特别是投资经营者的预期，为中长期资源配置提供指导性的方向，把政府作用与市场机制更好地有机结合起来，落实国家电力产业政策。在规划实施中，根据市场变化情况进行滚动调整,提出相关政策和改进措施，强化规划的约束力和执行力，加强事中事后监管，规划实施后总结经验教训，以指导改进规划工作。伴随着电力规划的制定与实施，我们取得了电力工业的辉煌成就，电力规划功不可没!

实践表明，在社会主义市场经济体制下，制定、实施电力发展统一规划，体现了政府引导与市场主导相结合，更好地发挥了政府的作用。要使我国电力快速健康发展，过去、现在和将来都离不开电力规划的宏观指导和具体安排。

明确电力规划在能源规划体系中的角色

目前，我国能源规划“两级三类”的体系已经基本形成，“两级”就是国家和地方两级，“三类”就是总体规划、专项规划和区域规划。在能源规划体系中，电力规划相对于能源总体规划是专项规划，但是相对于主要转化为电力消费的水能、核能、风能、太阳能、生物质能等的这些规划和电网规划，电力规划又是总体规划。电力规划要提出电力发展的总体目标、指导思想、政策取向，在具体任务方面，要解决涉及全局的问题，如跨区资源配置和通道建设、市场消纳、电力系统的整体效率等重大问题。

进入21世纪，主管部门对电力规划工作缺乏应用的重视，“十一五”、“十二五”时期没有公布电力规划;在能源规划体系上，把主要转化为电力消费的水电、风电、太阳能发电等的这些属于发电的规划错位为能源规划的专项规划，各类电源规划和电网规划之间又缺乏衔接、协调，是造成电源无序发展，常规电源与新能源电源、电源与电网发展不协调的重要原因之一。2013年新组建的国家能源局加强了对电力规划的管理工作，编制并公布了电力发展“十三五”规划，重视电力规划的引领作用，加强了对各类电源、电源与电网发展的统筹协调工作，使电力工业走上了高质量发展的新阶段。实践表明，电力发展必须要制定规划，必须要坚持电力统一规划。

要适度超前发展电力

电力从规划设计到投产运行需要较长的建设周期的,决定了电力要适度超前于经济发展,这已为国内外电力工业发展的实践所证明，也是我国“十五”时期电力发展及规划工作值得重点总结的经验教训。我国从20世纪70年代初开始缺电，并持续了二十多年。直到1996年下半年全国电力供需形势才在低水平用电条件下达到相对平衡，部分地区略有盈余。但由于“九五”后期电力建设规模减少和“十五”初期电力需求猛增，2002年下半年起电力供应短缺状况再度出现，并逐渐发展成全国性、持续性的缺电局面。这再说明，要始终坚持电力适度超前发展的方针。

“十三五”电力规划已实施两年多，全社会用电量年均增长5.7%，超过“十三五”规划预测年均增长3.6%到4.8%水平，结合国民经济运行稳中向好、全社会用电量平稳较快增长的态势，要在国家规划和各地规划中期评估滚动调整规划中加以重视，要防止部分地区出现电力供需紧张局面。现阶段要实现电力适度超前发展，就要加快电力项目前期研究，科学预测电力需求，加强电力发展统一规划，充分发挥市场配置资源的决定性作用，继续保持电力的必要投入，加快提升系统需求响应能力。同时加快完善电价机制，加快电力立法，为电力适度超前发展提供法律、法规和体制、机制保障。

电力结构调整优化是战略性任务

经过几十年的发展和努力，到“九五”期间，我国长期以来的短缺经济转变成为总量供需基本平衡，逐步发展成为买方市场。但亚洲金融危机过后，到“十五”中期，电力供应紧张声再起，小火电机组遍地开花，打乱了电力结构调整的进程。从我国经济发展阶段及全国平均供电水平来看，在相当长的时间内，都应把保证电力充足供应放在首位，但同时要重视电力结构调整，这也是贯穿电力发展始终的，如不抓住电力结构调整，就不可能实现电力长期的可持续的发展。因此，电力结构调整优化已经成为电力发展规划的战略性任务。

电力结构包括电力工业产业结构、地区结构、城乡结构、所有制结构、组织结构等。电力产业结构包括电网、电源结构和技术结构，电源与电网之间的协调关系。电网结构包括电网网架、电厂送出或接入系统、输电系统、配电系统及其相互间的协调。电源结构包括水电、煤电、天然气发电、核电、新能源发电等相互间比例关系。技术结构包括技术装备水平、可持续发展技术能力等各方面。此外，电力地区结构包括电源和电网在不同区域的合理布局，如西电东送、送端系统布局、受端系统布局等。城乡结构主要是指电力在城镇与乡村的布局和相互关系。所有制结构是指电力资产的所有制属性，如在电力资产中，中央国有资产、地方国有资产、集体资产和私人资产等多种所有制的比例关系。组织结构是指电力行业中企业组织类型及其相互关系。无论是政府机构和企业，还是中介机构和各级专家、学者，都强调电力工业发展要加大结构调整力度，实现电力结构战略性调整已经列为国家能源发展的基本政策。但什么样的电力结构才是较为优化的结构?这是电力规划工作的首要任务，因为没有标准就失去了规划工作的目标。我认为，电力结构优化标准是以经济性和可持续发展性为基本准则的，即较为优化的电力结构必须是较为经济的，也是能实现可持续发展的。同时，电力结构优化标准是与国家和地区的具体情况密切相关的，不同发展阶段，不同资源禀赋，标准也会不同。与优化标准相关联的，需要逐步建立电力结构优化模型，来优化未来的电力结构，提出电力结构优化的标准体系。所以，这也是我国电力规划首先要着手的工作。

电力结构调整优化要蹄疾步稳，电力规划工作任重道远。