改革开放40年能源发展报告 | 肖新建：电力能源发展、挑战、趋势

二、能源：为历次改革的先行领域

党的十一届三中全会确定了我国工作重点转移到经济建设上来，开启了改革开放的伟大征程。我国有序推进各项经济体制改革和促进社会革新，包括能源行业管理、能源国有企业改革等在内的能源体制改革得到逐步深化，能源行业大力推进政企分开，加快市场化步伐，形成了多元保障的新型能源工业体系。回顾改革开放以来我国能源行业发展历程，可以说，在我国历次重大改革进程中，能源行业基本上都处于改革的先行领域，也是当前深化改革的重点领域。总体上看40年来能源行业改革沿着由计划向市场、由垄断向竞争等主线展开，可分四个阶段：

第一阶段：改革开放初至我国社会义市场经济初步确立时期(1978年～1992年)

这一时期是全面加强能源行业基础工作阶段，能源各行业不同程度和进度上实施政企分工，释放改革活力，开始由计划经济向有计划商品经济、再向社会主义市场经济转变。尤其是煤炭行业的市场化改革，成为我国向市场经济过渡的先行领域。

煤炭行业转换经营机制、实施有水快流，提倡创汇争优，支撑经济社会快速发展，支撑我国经济朝着市场化的大方向进步。改革开放调动了全国人民的积极性，释放了我国经济发展活力。针对文化大革命时期造成的煤炭矿区与矿井接替脱节、后劲不足、安全欠账多、煤炭供应短缺等系列问题，1979～1980年，我国煤炭工业开始了全面调整和整顿，取得了较大成效。为了缓解国内煤炭供应不足的矛盾，我国煤炭工业调整发展思路，采取有水快流、大中小煤矿并举的发展方针。1982年党的十二大后，为实现“煤炭翻一番保经济翻两番”的战略目标，煤炭行业在生产经营、工资分配、销售、用工等方面进行了积极探索，国家也大力推动了煤炭行业管理体制改革，为全面改革发展奠定了基础。1983年4月，国务院批转煤炭部发布《关于加快发展小煤矿八项措施的报告》，坚持“两条腿走路”。鼓励政策出台，极大地促进了乡镇小煤矿的发展。1984年乡镇小煤矿产量比上年增加4300多万吨，超过国家统配煤矿的产量。从1985年开始，对原统配煤矿实行投入产出总承包。实行总承包增加了企业经济效益，调动了企业的生产积极性，煤炭产量稳步增长，企业发展能力明显增强，经济技术指标有较大的提升。到1994年国有重点煤矿产量达到4.89亿吨，较1984年增长近1亿吨。同时，为保障对外开放引进技术的资金需要，煤炭工业还大力提倡创汇争优，加大煤炭产品出口，换取改革开放之初宝贵的外汇资源，支援其他部门经济建设。到1991年，我国煤炭出口首次超过2000万吨，达到2012万吨，有力地服务了改革开放大局。

油气行业采取“引进来”方针、开启石油资源对外合作，撤销石油工业部，相继组建海上、石化和陆上三个行政性总公司。中国原油产量到1978年突破1亿吨后，由于石油勘探、开发资金不足，此后原油产量一度下滑。针对这种情况，从1981年起，石油全行业实施1亿吨原油产量包干的重大决策以及开放搞活的措施：实行1亿吨原油产量包干，超产、节约的原油出口，作石油勘探开发基金;海上大陆架实行对外开放，公开招标;允许引进国外先进技术和先进装备，可向国外贷款。这三项决策大大增强了石油工业活力，使石油工业进入一个新的发展时期。1982年成立了中国海洋石油总公司;为解决中国原油产量巨增后资源利用效率低的问题，1983年2月，成立中国石油化工总公司，对炼油、石油化工、化纤企业实行统一领导，统筹规划，统一管理，有利整合和充分利用全国石油资源。1988年，国家撤销石油工业部，成立中国石油天然气总公司，统一管理和经营陆上石油天然气资源的勘探、开发和生产建设，这是石油工业从国家政府部门向经济实体转变的一次重大变革。

电力体制改革经历了集资办电、拓宽建设资金渠道历程，缓解了电力短缺对经济发展的制约。改革开放初期至80年代，电力短缺成为制约经济发展的“瓶颈”，电力建设资金长期不足，发电装机增长缓慢是造成这一问题的主要原因。1979年8月经国务院批准，国内部分地区开始试点电力等基础设施投资由国家拨款改为银行贷款。1985年5月，国务院批转《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂时规定》，把国家统一建设电力和统一电价的办法，改为鼓励地方、部门和企业投资建设电厂。实施“拨改贷”、鼓励“集资办电”，拓宽了电力建设资金渠道，也打破了单一的电价模式。1987年，“政企分开，省为实体，联合电网，统一调度，集资办电”的电力改革与发展“二十字方针”提出，进一步促进了电力行业发展，初步解决了计划经济年代长期缺电的局面。全国电力装机由1978年的5712万千瓦，快速增至1992年的16653万千瓦，年均增长7.9%。但此一轮电力体制改革也出现了一些新问题，如效率不高、省间及地区间电力交易发展迟缓，由于垄断使独立电厂受到不公平待遇，小型燃煤电厂迅速发展严重污染了环境等。

第二阶段：我国社会主义市场经济初步确立至走向新世纪全面开放时期(1993年～2001年)

以1992年邓小平同志南方讲话掀起新一轮改革开放大潮、以及党的十四大初步确立社会主义市场经济为标志，至走向新世纪加入世界贸易组织、迎接经济全球化，这一时期能源领域改革，以政企分开和建立现代企业制度为主线，走在社会主义市场经济改革的前列。

煤炭行业逐步放开价格管制、全面推行政企分开、加速走向市场、有效构建新型煤炭工业体系。这一时期，随着多种经济形式的煤炭企业出现，以及社会主义市场经济建设的逐步深入，煤炭价格在各能源行业中率先走上了市场化的道路，先后经历了由体制外到体制内、由计划外到计划内、由非电煤到电煤、由非重点合同到重点合同逐步放开的过程，煤炭行业发展迎来了加速改革时期。1992年7月国家试点放开煤炭价格的同时又对电煤实行政府指导价，煤炭价格实际上是放而不开，价格水平一直较低。1993年底，国务院作出3年放开煤价，3年抽回亏损补贴决策，把煤炭企业推向市场。1995年放开了非发电用煤价格，同时对电煤实行指导价政策，形成了煤炭价格“双轨制”。此后，由于电力体制改革滞后，形成煤电矛盾，煤炭价格在后来的改革进程中逐步走向市场¹。在逐步放开煤炭价格管制的同时，国家进一步通过实行政企分开、自负盈亏、扩大企业市场经营自主权等政策措施，促进煤炭企业努力建立产权清晰、权责分明、政企分开、管理科学的现代企业制度，推进煤炭工业向市场经济体制转变。如1998年6月，将煤炭工业部撤销，行业管理职能由国家经济贸易委员会管理的国家煤炭工业局来负责，不干预企业决策;并明确将国有重点煤矿下放给地方，增强地方人民政府和社会中介组织的功能。此后，尽管我国煤炭管理机构不断发生变化，但其职能主要围绕煤炭工业的宏观调控和产业政策的制定，而不再干预企业的生产经营决策。90年代中后期，随着国内煤炭产量增加，加之受亚洲金融危机和国内外市场变化影响，国内煤炭市场严重供大于求，全行业陷入困境，煤炭行业一些深层次矛盾开始显现。为此国家大力推进煤炭行业管理体制改革，下放中央管理的国有重点煤矿，加快煤炭行业改革和结构调整。如1998年撤并煤炭工业部后，94个国有重点煤矿、176个企事业单位、320万职工和133万退休人员全部下放到地方管理。下放煤炭管理权限，达到深化体制改革、转变政府职能、发展社会主义市场经济的目标。同时，针对管理权下放，各类非法、违法小煤矿乱采烂挖、扰乱煤炭生产和经营秩序，资源回采率低，资源浪费严重，安全事故居高不下等严峻局面，加强了整改过程，实行了关产压井等政策措施。1998年12月，国务院专门下发《关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知》(国发〔1998〕43号)，严格实行关井压产措施，计划用1年时间关闭小煤矿2.58万处，压产2.5亿吨，全国小煤矿由1998年的8万多个减少到2001年的2.2万个左右。实行关产压井，初步实现优化煤炭工业结构，促进煤炭工业健康发展。

油气行业推进建立现代企业制度，走向全球化开放发展之路。这个阶段的标志性事件是中国石油、中国石化和中国海油三大公司重组改制，并相继在海外资本市场成功上市。1998年，国家对石油工业和石化工业实行战略性重组，形成上下游、内外贸、产供销一体化的经营实体。在中国石油天然气总公司基础上，成立以上游为主的中国石油天然气集团公司。在中国石油化工总公司基础上，成立了以下游为主的中国石油化工集团公司。两大公司都是上下游、内外贸、产销一体化的集团公司。中国海洋总公司仍保留原体制和海洋石油勘探与开发业务。1999年为进一步解决石油工业内部体制、机制和结构上的深层次矛盾，促进国有石油、石化企业改革和发展，经国务院批准，中国石油、中国石化和中国海油三大石油石化企业各自进行大规模资产重组和改制上市，分别将石油勘探开发、炼油化工、销售、管道运输等核心业务及相关资产、人员分离出来，注入新成立的三家股份有限公司，这是有史以来中国企业规模最大的一次重组。2000年和2001年，三大股份公司相继在纽约、伦敦、香港成功上市，进入了国际资本市场，标志着中国石油天然气行业在建立现代企业制度和国际化进程中迈出了关键性的一步，初步构建起符合现代企业制度要求和国际资本市场准则规范的体制架构，中国石油石化工业对外开放进入了产权融合的新的历史时期。

电力工业撤销行业专门行政管理部门，推进政企分开和现代企业制度建设。按照电力改革与发展“二十字方针”，1993年1月中国华北、东北、华东、华中、西北五大电力集团组建成立。1996年和1997年，按现代企业制度组建的大型国有公司——国家电网建设有限公司和中国国家电力公司相继成立，标志着我国电力工业管理体制由计划经济向社会主义市场经济的历史性转折。此后，随着原电力工业部撤销，其行政管理和行业管理职能分别被移交至国家经贸委和中电联，电力工业比较彻底地实现了在中央层面的政企分开。