改革开放40年能源发展报告 | 肖新建：电力能源发展、挑战、趋势

第三阶段：“保障安全供应和转变发展方式”两手抓、两手硬、构建新型能源工业体系的阶段(2002年～2012年)

新世纪以来，我国进入工业化加速发展阶段，经济社会高速发展，我国能源行业也迎来了极速扩张的黄金十年期，保障能源供应安全、生产安全和运行安全的问题突出，导致煤炭产能及电力装机急剧扩张，同时转变能源发展方式和优化能源结构快速推进，要求加快能源及电力体制改革。这一时期，保障能源安全成为经济社会领域影响层面最广泛的议题，能源及电力体制改革成为改革的最重要领域之一。

煤炭工业发展兼顾保障能源供应安全和煤炭经济发展方式转变。随着煤炭生产规模迅速扩大，出现了一系列的安全问题和管理体制改革瓶颈。为解决这些问题，加强煤炭安全生产管理监督工作，2001年，组建国家安全生产监督管理局。2005年2月，成立煤矿瓦斯防治部际协调领导小组，建立健全煤矿瓦斯防治工作体系，基本形成了左右协调、上下联动的组织网络。2005年、2006年，国务院陆续颁布《关于促进煤炭工业健康发展的意见》《关于深化煤炭资源有偿使用制度改革试点实施方案》《关于在山西省开展煤炭工业可持续发展政策措施试点的意见》等。各种改革措施，促进煤炭行业全面加强资源管理，加快建设大型煤炭基地;推进企业内部改革，分离企业办社会职能;加快产业结构调整，促进煤炭安全生产形势好转;积极推进科技进步，逐步建立自主创新体系;开展山西煤炭工业可持续发展试点，逐步完善煤炭法规政策体系;建设和谐矿区，全面提高企业素质;战胜自然灾害，努力确保煤炭安全供应;改革政府管理部门，加强行业管理等等，有效推动了我国新型煤炭工业体系的构建。到2013年，全国煤炭产量39.74亿吨，达到历史最高点。

油气行业建立多元主体的市场结构。行政管理体制改革方面，加强了政府对行业的宏观管理，如2003年成立国务院国有资产监督管理委员会管理包括油气行业在内的国有资产，同年，国务院决定成立国家发展改革委能源局，2008年又在此基础上成立国家能源局，指导行业发展。在市场化改革方面，取消了石油贸易专营权，由1家石油进出口公司变成5家国营贸易公司和20多家非国营贸易公司;石油天然气重大项目投资从审核制改为备案制，除对油气矿业权、对外合作、大型管道建设和石油贸易等保留管制性规定外，投资准入的限制已取消。市场结构发生重大变化，涌现出多元化的市场主体。目前，除三大石油公司外，还有众多中央和地方国有企业、民营企业以及合资、外资公司等参与油气勘探开发、炼油、储运和销售业务。地方和民营炼厂原油加工能力已占全国的近四分之一，三大公司以外的加油站数量已占到一半。众多的技术服务商、工程建设商和设备制造商活跃在石油市场。以国有经济为主导、多种经济成分共同参与的市场结构初步形成。

电力行业开启第二轮改革，重点采取厂网分开、主辅分离等模式。2002年4月国务院颁布《电力体制改革方案》，明确重组发电和电网企业，实行竞价上网，从纵横双向彻底拆分国家电力公司，建立电力市场运行规则和政府监管体系等。2002年12月，国家电力公司按“厂网分开”原则组建了两大电网公司、五大发电集团和四大电力辅业集团。2003年3月国家电监会成立，开始履行电力市场监管者的职责，实现“政监分开”。由于竞价上网的电力市场无法建立，2004年3月全国出台标杆上网电价政策。2004～2006年，煤电价格联动机制出台并联动多次，效果不佳，发电企业无利可图，私营企业、外企逐步退出电力行业，使电力行业重新回到中央企业办电为主的格局。2011年两大电力辅业集团(中国电力建设集团与中国能源建设集团)成立，并与国家电网、南方电网签订了分离企业整体划转移交协议。历时9年的电力行业主辅分离告一段落。

优化能源结构及清洁发展政策，驱动可再生能源与核能高速发展。第二轮电力体制改革明确厂网分开，风电迎来快速发展机遇，2003～2007年，我国举行了五期风电特许权项目招标，总容量超过300万千瓦，成为我国风电发展史上的里程碑式事件，大力促进了风电的规模化进程。2005年，我国颁布了《可再生能源法》及其细则，并于2006年正式施行，明确建立了强制上网、分类优惠电价、全国费用分摊制度，从而迅速提高了风电开发规模和本土设备制造能力。到2009年，我国新安装的风电装机总容量达到1330万千瓦，使得我国当年超过欧美，成为世界上最大的新增风电市场。2011年，我国又新增了1500万千瓦，累积风电装机容量也超越了美国。2012年我国并网风电装机达到了6142万千瓦，占全国发电装机总量的4.4%。

我国光伏制造业逐渐起步并开始领先全球，光伏发电走向规模化发展。在“金太阳工程”带动下，中国光伏应用出现井喷，2009年新增装机16万千瓦，是之前几年的数倍，2010年达到了50万千瓦，2011年甚至出现了270万千瓦的量级上的突破，使得中国光伏产业主要依靠国外市场的局面有所改变。2012年我国太阳能发电装机容量达到341万千瓦。2012年后，中国退出了“金太阳”工程的补贴政策。

我国核电开启了大力发展进程。2003年开始，我国启动第三代核电国际招标，并最终于2006年选中西屋电气的AP1000先进压水堆技术，成立了负责引进消化吸收AP1000核电技术的国家核电技术公司，启动了山东海阳和浙江三门自主化依托项目，分别建设2台AP1000核电站，自此我国三代核电开始了引进消化吸收再创新的历程。2007年《核电中长期发展规划(2005～2020年)》公布，在满足电力刚性需求下，加快了核电建设进程，批量化上马了二代改进型压水堆核电机组，这些新建机组成为2012年后我国新增运行核电装机的主要来源。2012年我国核电装机容量达到1257万千瓦。

第四阶段：全面深化改革、绿色发展阶段(2013年以来)

2013年以来，我国经济社会发展出现了重大的调整，面临经济增速换档期、结构调整震痛期、前期刺激政策集中消化期等“三期叠加”。2013年11月，党的十八届三中全会提出了全面深化改革的总体部署。2016年国家出台了《能源生产和消费革命战略(2016～2030年)》，作为指导我国中长期能源发展的纲领性文件。党的十九大明确提出加快生态文明体制改革，绿色、低碳发展成为时代主旋律。随着我国经济从高速增长向高质量发展转变，我国能源行业的内外部环境亦发生了重要转变，部分能源产品供应能力过剩。我国化石能源减量发展、能源绿色低碳发展又成为生态文明建设的首要任务。

煤炭行业去产能成为能源领域供给侧结构性改革的重点抓手，也是我国供给侧结构性改革的主战场。2016年，为贯彻落实全面深化改革总体部署，面对煤炭行业全面亏损状况，我国以供给侧结构性改革为主线，大力推动煤炭行业去产能，出台了《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，随后出台了系列配套政策措施，地方也出台了相应的煤炭行业去产能政策措施。积极引导煤炭企业加快退出落后产能，推动煤炭行业结构优化，调控煤炭供需平衡。全国煤炭产量在2014年同比下降2.5%和2015年下降3.3%的基础上，2016年再次下降9.0%。2016年比2013年最高点累计下降了5.6亿吨、降幅14%。尽管2017年全国煤炭产量略有增长，但产能扩张态势已经不再，可以判断，未来煤炭产量和产能将在现有基础上缓慢下降。数据显示，煤炭领域供给侧改革促进行业经营形势显著好转和产业集中度提升。2017年煤炭采选业利润总额是去产能之前2015年的8.8倍，2015年我国前八家企业的产量占全国煤炭总量的比重为35.5%，比2010提高5.4个百分点。2017年，我国内蒙、山西和陕西产量22.8亿吨，占全国比重为66.2%，比上一年增加约4个百分点。

油气领域开启新一轮改革。2012～2016年，受世界经济相对低迷、需求放缓、能源结构较大调整等因素影响，以石油为代表的全球能源资源产品供应总体过剩，价格急剧下跌，国内煤炭、石油、天然气等资源性产品价格也总体走低，为我国能源资源管理体制改革营造了宽松环境。在此过程中，国家出台了相关的改革政策及措施，以新疆为试点的油气资源上游领域改革拉开序幕，推进了油气勘查开采体制机制改革，逐步放开了上游勘探开发市场，引入了社会资本。2017年5月，国家进一步出台了《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，明确了深化石油天然气体制改革的指导思想、基本原则、总体思路和主要任务。此次改革强调了市场要在资源配置中起决定性作用，用市场化竞争来不断扩大能源供给保障安全。主要从油气勘查开采体制、进出口管理体制、油气管网运营机制、下游竞争性环节改革、油气产品定价机制、国有油气企业改革、油气储备体系、油气安全环保体系等八方面部署了重点改革任务，接下来要分步骤、因地制宜地有序实施。具体看，此次改革最大亮点有二，一个是上游矿权改革，另一个是中游管网运营机制改革。总体上来看，从以新疆为试点改革探索，到国家总体改革意见出台，表明我国油气体制改革取得了关键性的突破。

在全面深化改革的背景下电力体制改革进入了新的探索阶段。2013年以来，我国开始酝酿新时期电力行业改革。2015年，国家出台了《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》，以“放开两头，管住中间”为体制框架，涉及电价改革、电网独立、放开市场等一系列核心环节，加速推进了全国电力体制改革。到目前，电力体制改革主体责任全面落实。分三批推进了32处输配电价试点改革，输配电价改革全面覆盖。基本完成了交易机构组建，如组建以国网为基础的北京电力交易中心，以南网为基础的广州电力交易中心，各省结合当地实际也组建了电力交易机构。放开了配售电业务。该文件的出台，标志着第三轮电力体制改革推开，在全面深化改革的背景下进入了新的探索阶段。