改革开放40年经济社会发展成就系列报告之十四：就业总量持续增长 就业结构调整优化

就业是民生之本、安国之策。改革开放40年来，党和政府高度重视就业工作，在从计划经济向市场经济转型过程中，不断打破计划经济体制障碍，充分调动人民群众的创造精神，促进了就业总量持续增加，就业结构不断优化，有力地推动了我国经济长期快速发展。特别是党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央领导下，坚持实施就业优先战略和积极的就业政策，大力推动“大众创业、万众创新”，在经济发展中注重经济增长与扩大就业良性互动，调整产业结构与提高就业质量互促共进，为保障和改善民生，实现经济不断转型升级发挥了重要作用。

一、就业总量持续增长，就业形势保持稳定

改革开放以来，党和政府始终把就业工作摆在优先位置，想方设法满足劳动者的就业需求，提升了就业总量，保持了就业形势的长期稳定。

(一)就业规模不断扩大。

1978年，我国城乡就业人员共计40152万人，其中城镇就业人口9514万人。40年间，经济发展与扩大就业有效联动，就业规模不断扩大。2017年末，就业人员总量达到77640万人，比1978年增加37488万人，增长了93%，平均每年增长961万人;城镇就业人员总量达到42462万人，比1978年增加32948万人，增长了346%，平均每年增长845万人。就业总量的增长为我国经济的快速增长提供了保障。

(二)妥善化解计划体制积累的就业矛盾。

改革开放不仅促进了就业总量持续增长，也有效化解了计划体制下积累的深层次就业矛盾。上世纪七十年代末下乡知青集中返城，我国城镇就业问题一度十分突出。1979年，城镇累计待业人员达到1500万人，仅在劳动部门登记的城镇失业人员就有568万人，城镇登记失业率达到5.4%。1980年，党中央提出了“三结合”就业方针，采取劳动部门介绍就业、劳动者自愿组织起来就业和自谋职业相结合的一系列政策措施，仅用三年时间就迅速解决了“文革”期间积累的就业矛盾。1982年城镇登记失业率下降到3.2%，1984年进一步下降到1.9%，全国多数地区已基本解决了城镇失业问题。

上世纪九十年代末期，多年计划经济体制下形成的国企冗员问题日益突出，造成国企普遍经营困难，减员增效成为国企解困的普遍选择。1998-2002年间，国企下岗职工累计为2023万人，再加上1998年以前累积的下岗人员，国有企业下岗人员总量达到2715万人。国家在保障下岗职工基本生活的同时，制定实施了税费减免、小额担保贷款、培训补贴、就业服务等一系列政策，促进下岗失业人员再就业。1998-2005年间，全国共有1975万国有企业下岗人员实现了再就业。到2005年底，国企下岗人员存量已由最高峰的650多万人下降到61万人，国有企业职工集中下岗对我国城镇就业造成的冲击基本消除。

(三)失业率长期保持较低水平。

改革开放40年间，除上世纪七十年代末知青集中返城和九十年代末国有企业职工集中下岗之外，绝大部分时期失业水平都较低。上世纪从八十年代中期到世纪末，城镇登记失业率一直保持在3.1%以下，部分时期一度处于2.0%左右的低水平。进入新世纪以来，城镇登记失业率基本维持在4.3%-4.0%之间的较低水平，2017年降至3.9%，是时隔15年后再次降到4.0%以下。

党的十八大以来，党中央坚持实施就业优先战略和积极的就业政策，大力推动创业带动就业，在经济增长由高速转向中高速的宏观背景下，就业形势呈现了总体平稳、稳中向好的态势。2013-2017年，全国城乡就业总量年均增加187万人，城镇就业人员年均增加1072万人;城镇登记失业率稳定在4.0%左右，城镇调查失业率稳定在5.0%左右的较低水平;劳动力市场运行平稳，求人倍率持续保持在1.0以上。

二、就业结构不断优化，人员素质显著提高

伴随着经济的转型升级和劳动力市场的逐步完善，我国就业人员的城乡、产业和所有制结构持续优化，就业人员的素质也不断提升。

(一)城镇就业比重达到50%以上。

1978年，分城乡就业人员占比分别为23.7%、76.3%，我国就业人员多集中在乡村就业。改革开放释放了劳动力市场的活力，大量的乡村人口转移到城镇就业，带动城镇就业比重不断上升，推动了经济发展。2014年，城镇就业比重首次超越乡村，达到50.9%。2017年，我国城镇就业占比进一步提高到54.7%。40年来，城镇就业比重增加了31个百分点，平均每年提高0.79个百分点。

(二)服务业成为就业第一大产业。

1978年，我国第一、二、三产业就业人数分别为28318万人、6945万人、4890万人，占比分别为70.5%、17.3%和12.2%，农业是劳动者就业的主要部门。随着经济结构调整优化，就业人员从第一产业大量转移到二、三产业，产业就业结构不断优化升级。第三产业在1994年和2011年分别超过第二产业和第一产业，成为吸纳就业人数最多的行业;2014年，第二产业超过第一产业，农业成为就业人数占比最少的产业。

2017年，我国第一、二、三产就业人数分别为20944万人、21824万人和34872万人，分产业就业比重分别为27.0%、28.1%和44.9%。与1978年相比，第一产业占比减少了43.5个百分点，平均每年减少1.12个百分点，二、三产业分别增加了10.8、32.7个百分点，平均每年分别增加0.28、0.84个百分点。三大产业就业结构的高低排序从“一、二、三”的发展型模式提升到了“三、二、一”的现代模式，就业结构更加合理。

(三)非公有制经济成为吸纳就业的主渠道。

在社会主义市场经济体制建立和完善的过程中，多种所有制经济共同发展，非公有制经济也逐渐发展壮大，提供了大量就业岗位，为稳定和扩大就业发挥了重要作用。1978年，除少量个体就业外，我国城镇就业人口几乎都集中在国有和集体单位，占比高达99.8%。随着改革开放40年的经济发展，劳动就业分布也发生了巨大变化。2017年，城镇私营企业、个体吸纳的城镇就业人数已经过半，分别占城镇就业人数的31.4%、22.0%，而国有、集体、股份合作、国有独资等公有单位就业人员占城镇就业的比重下降到17.4%。

(四)就业人员素质显著提高。

教育事业的发展为劳动力市场提供了丰富的高素质人才，大量留学人员回国进一步提升了就业人员素质。40年来，我国就业人口平均受教育年限大幅度提高，由1982年的5.8年提高到2017年的10.2年。其中，大专及以上文化程度者所占比重由0.9%上升到19.5%;小学及以下文化程度的比重由62.6%下降到19.2%。1978-2017年，已有313.2万留学人员选择回国发展，占已完成学业留学群体的83.73%。

三、就业质量不断提高，劳动权益得到保护

在改革开放进程中，随着就业总量的持续增加和就业结构的不断优化，就业质量受到更多的重视。《促进就业规划(2011-2015年)》就提出要提升就业质量，党的十八大和十九大也都强调要推动高质量就业。近年来国家采取了一系列政策措施，促进了我国就业质量的显著提升。

(一)工资收入快速增长。

1978年，我国城镇非私营单位(包括国有、集体、股份有限公司、外商投资公司等)就业人员平均工资只有615元，随着经济发展不断迈上新台阶，以及政府出台最低工资标准等一系列政策措施，城镇非私营单位就业人员平均工资快速增长。2017年，城镇非私营单位就业人员平均工资达到74318元，1979-2017年年均增长率达到13.1%;扣除物价因素，比1978年实际增长了16.7倍，年均实际增长7.6%。

(二)就业稳定性逐步增强。

改革开放前，一次分配定终身的“固定工”制度牺牲了企业效率和劳动者择业自由。改革开放破除“固定工”限制，打破“铁饭碗”，搬掉“铁交椅”，实行劳动合同制度，扩大了用人单位用工自主权和劳动者的职业选择权，促进了劳动力的流动，释放了劳动力市场的活力。但与此同时，也出现了企业利用自身的强势地位随意解雇员工、不签订劳动合同的现象。国家不断完善相关法律法规，加强劳动执法力度，规范劳动合同的签订，在保持劳动力市场活力的同时，就业稳定性不断提高。据人力资源社会保障部统计，2017年全国企业劳动合同签订率达90%以上，集体协商和集体合同制度稳步推进，全国经人力资源社会保障部门审查并在有效期内的集体合同累计为183万份，覆盖职工1.6亿人。据测算，2017年，城镇企业就业人员与用人单位签订的劳动合同中，长期劳动合同占比达到40.5%，其中国有及国有控股企业签订长期劳动合同的比重接近70%。

(三)企业用工进一步规范。

改革开放初期，工作时间并不是就业领域的主要问题。随着市场经济的发展，一些企业为了提高利润开始延长工作时间，增加了劳动者的工作负担。国家先后针对工时制度、加班费用等出台了一系列法律法规，规范企业用工方式，超时用工现象得到缓解。据初步测算，2017年城镇各类企业就业人员中周平均工作时间在40小时及以下的比例为52.0%，比2012年上升了4.0个百分点;超过40小时的比例由2012年的52.0%下降至48.0%，下降了4.0个百分点。超时工作的减少有效减轻了企业职工的工作强度。

(四)劳动保障不断加强。

改革开放前期，劳动力市场建设刚刚起步，农村缺少劳动保障制度，城镇职工的养老、医疗等保障由所在单位负责，各单位保障能力不一，总体保障水平有限。随着有关劳动者的各项保险制度逐步建立和完善，覆盖人群不断扩大，保障能力不断增强，在世界上人口最多的国家建立起了比较健全的劳动保障制度。2017年，全国参加基本养老保险人数由1989年的5710万人增加到91548万人;参加基本医疗保险人数由1993年的290万人增加到117681万人;参加失业保险人数由1992年的7443万人增加到18784万人;参加工伤保险人数由1993年的1104万人增加到22724万人;参加生育保险人数由1993年的557万人增加到19300万人。

四、劳动力市场机制不断完善，就业服务体系逐步健全

40年来，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，我国就业管理体制发生了翻天覆地的变化，完成了从国家“统包统配”的计划体制向用人单位和求职者双向选择的市场化机制的转变。

(一)劳动力市场法律体系日益完善。

1993年，党的十四届三中全会的决定中，明确提出要建立社会主义市场经济体制，培育和发展劳动力市场。以此为标志，劳动力被正式承认为是一种生产要素，我国的就业管理体制改革开始从旧体制改造进入到新制度建设阶段。此后，我国先后制定实施了《劳动法》《就业促进法》《劳动合同法》等一系列相关配套法律法规。1995年实施的《劳动法》，明确了劳动关系各主体的法律地位，以法律的形式规定各类企业实行全员劳动合同制，保障了企业自主用工、个人自主择业的权利，为劳动力市场的建设奠定了坚实法律基础。2008年我国实施《就业促进法》，明确了就业工作在经济社会发展中的突出地位，强化了政府促进就业的责任，完善了市场导向就业机制，为积极就业政策的长期实施提供了法律保障。2008年《劳动合同法》的实施，完善了劳动合同制度，明确劳动合同双方当事人的权利和义务，有利于减少劳动争议，提高劳动者就业质量，构建并发展和谐稳定的劳动关系。

(二)劳动力市场的决定性作用不断加强。

经过改革开放40年来的发展，我国的劳动力市场逐步建立和完善。随着对“统包统配”就业制度和企业“固定工”制度的改革，逐步确立了用人单位和劳动者在劳动力市场中的主体地位。用人单位作为需求方，可以在相关法律法规的规范下，根据自身发展经营的需要，随时招收自己需要的人才或者辞退不适用的劳动者;劳动者作为供给方，可以根据本人意愿，自主决定从事什么样的工作和在哪里工作。用人单位和劳动者在统一、公开、平等、规范条件下，通过市场进行双向选择，劳动力市场的决定性作用不断加强，主要表现在：

一是就业渠道多元化。改革开放初期，我国实行的是统包统配、城乡分割的劳动就业制度。随着市场经济的发展，越来越多的人选择私营企业、股份制企业、外资企业或从事个体经营实现就业，国有单位不再是就业的唯一选择，劳动者可以在各种就业单位类型中进行选择;城乡身份不再是就业选择的障碍，大量农村劳动力进城就业，农民有了脱离农业和农村的新选择，进入了更广阔的就业领域，劳动力可以在城乡自由流动。

二是就业形式多样化。传统的就业是以工作单位为核心的劳动雇佣关系。随着时代的进步和劳动力市场的发展，许多新就业形式以工作任务为导向，不再有硬性的时间、地点的限制。兼职就业、自由职业、网络平台就业等不断出现，适应了企业灵活用工和劳动者灵活就业的需要，提高了劳动力资源的配置效率，为劳动者提供了平衡工作和生活的新选择。

三是就业观念市场化。劳动者不再抱持着国家统一分配，一次就业定终身的就业理念，通过劳动力市场进行双向选择已经成为最主要的择业方式。根据自身发展的需要，劳动者愿意在各类用人单位之间流动，打破了城乡、地区、行业、所有制的界限。目前，我国劳动力的流动逐步演变为城镇与乡村、东部地区与中西部地区、大城市与中小城市、公有制和非公有制之间的双向流动，这种变化表明通过市场就业的观念逐步深入人心。

(三)公共就业服务体系逐步形成。

1980年，随着国家实施“三结合”的就业方针，以劳动服务公司为集中体现的就业服务机构开始出现，并且逐渐向乡镇延伸，到80年代末，劳动服务公司已遍布全国。90年代劳动力市场不断发展，国家建立的就业服务机构的服务内容越来越完善，同时各类社会和个人依法成立的各类职业介绍机构也发展迅速。《就业促进法》的出台，在法律层面上对政府发展公共就业服务做出规定，标志着我国公共就业服务制度框架基本设立。党的十八大以来，积极扶持创业带动就业，使用大数据等新技术，建立就业和社会保障数据库，利用大平台进行网络管理，实时监测劳动力状况，中国特色的就业服务管理体系不断丰富完善。2017年底，全行业共有人力资源服务机构3.02万家，2017年共为3190万家次用人单位提供了人力资源服务，帮助2.03亿劳动者实现了求职择业和流动服务。

改革开放40年来，我国劳动力市场建设成效显著，就业领域取得了一系列重要成就，充分证明了改革开放是当代中国发展进步的必由之路，是实现中国梦的必由之路。当前我国就业总量依然庞大，结构性矛盾突出，妥善应对就业问题仍是一项长期任务。党的十九大提出“实现更高质量和更充分就业”，这为今后一段时期的就业工作指明了方向。只要我们按照高质量发展的要求，坚持就业优先战略和积极的就业政策，推动创业带动就业，着力在充分就业、体面就业、和谐就业等方面共同努力，一定能不断提升就业质量，满足人民群众美好生活中的就业愿景。

(国家统计局人口和就业司)