政策｜《山东省环境保护条例（修订草案）》公开征求意见

近日，《山东省环境保护条例（修订草案）》公开征求意见，草案含如下要点：

第十五条 禁止建设不符合国家产业政策的小型造纸、制革、印染、染料、炼焦、炼硫、炼砷、炼汞、炼油、电镀、农药、石棉、水泥、玻璃、钢铁、火电以及其他严重污染环境的生产项目。已经建设的，由所在地的县级以上人民政府责令关闭。

第二十二条 县级以上人民政府及其有关部门依法作出责令排污单位停产、停业或者关闭决定的，可以要求供电企业采取中止供电的措施，供电企业应当予以配合。

详情如下：

《山东省环境保护条例（修订草案）》已经省第十三届人大常委会第五次会议初次审议。根据《山东省地方立法条例》规定，现将《山东省环境保护条例（修订草案）》全文公布，公开征求社会各界的意见和建议。

社会各界人士可以直接将意见和建议发送至fagongwei＠126.com，也可以寄送山东省人大常委会法制工作委员会（济南市历下区院前街１号，邮编：250011），并请在信封上注明“《山东省环境保护条例（修订草案）》征求意见”字样。

公开征求意见截止日期为2018年10月22日。

山东省人大常委会法制工作委员会

2018年9月25日

关于《山东省环境保护条例（修订草案）》的说明

——2018年9月18日在山东省第十三届人民代表大会

常务委员会第五次会议上

山东省环境保护厅厅长 王安德

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受省人民政府委托，现对《山东省环境保护条例（修订草案）》（以下简称《条例（修订草案）》）作如下说明：

一、立法的必要性

《中华人民共和国环境保护法》经全国人大两届常委会、四次审议于2014年4月24日修订通过，2015年1月1日正式施行。法律规定了按日连续处罚、查封扣押、限制生产停产整治、移送拘留等刚性环境监管制度，被誉为“史上最严”的环境保护法。现行的《山东省环境保护条例》于1996年12月14日发布，2001年12月7日进行了修正，是为了落实修订之前的《中华人民共和国环境保护法》我省制定的配套法规。《山东省环境保护条例》的制定和实施对改善环境质量，确保环境安全，促进科学发展发挥了重要的推动作用。现行《山东省环境保护条例》的许多规定已不适应当前加强环境保护和打好污染防治攻坚战的需要。特别是《中华人民共和国环境保护法》全面修订以后，制度设计发生了重大变化，《条例》在排污申报登记、排污费征收、限期治理、污染转移、污染防治措施以及法律责任等方面，存在与新的上位法不一致甚至相抵触的情形。同时，近几年来，国家和我省制定出台的一些行之有效的制度措施，如生态保护红线制度、生态补偿制度、排污许可制度、区域限批和环境约谈制度、环保督察和挂牌督办制度以及环境信用评价制度等，也都需要通过立法的形式予以固定和推行。因此，对《山东省环境保护条例》进行全面修订非常必要。

二、《条例（修订草案）》的起草过程和主要特点

省委、省人大、省政府对生态环境保护工作高度重视，将《山东省环境保护条例》的修订列入今年一类立法计划。2016年9月起，省环保厅启动《条例》修订草案的起草工作，邀请法律顾问和立法专家参加，完成了《条例（修订草案）》初稿。初稿形成后，征求了各市环保局和省直有关单位的意见，后经多次论证、反复修改，今年又邀请省人大常委会法工委、省政府法制办的专家提前介入，组成联合起草小组，通过集中修改，7月23日形成会签稿，送26个部门、单位会签。省政府法制办在山东省政府法制网、省环保厅在《山东环境》网站公开征求意见。省政府法制办还征求了17市政府、立法基层联系点、立法服务基地的意见。共收集部门会签意见13条，采纳10条；收集各市政府意见57条，采纳17条；收集社会意见52条，采纳20条。8月8日至10日，省人大法工委、省法制办和省环保厅组成的联合起草小组，根据各方意见进一步修改《条例（修订草案）》，对多数会签意见予以采纳，不予采纳的及时沟通。最终形成目前的《条例（修订草案）》。该草案已经2018年9月7日省政府第17次常务会议讨论通过。

三、需要说明的几个问题

（一）关于环境保护责任体系。明确责任并强化责任考核与追究，是落实最严格环境保护制度、切实推进生态文明建设的关键和基础。为此，《条例（修订草案）》对各方面的责任作了明确规定：一是政府的责任，明确要求各级人民政府对本行政区域的环境质量负责，并将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划，建立健全环境保护目标责任制和考核评价制度，制定落实有利于环境保护的政策措施，加大财政投入，统筹解决环境保护中的重大问题，提升生态保护和污染防治能力，促进环境质量持续改善，同时还对制定生态环境保护规划、制定污染防治标准、强化环保督办督察、加强环境治理修复等职责作出了相应规定；二是生态环境部门和其他有关部门的责任，明确生态环境部门对环境保护工作实施统一监督管理，其所属的环境执法机构负责实施现场检查、行政处罚和行政强制等具体执法工作；发展改革、经济和信息化等其他部门按照各自职责做好环境保护和污染防治的相关工作，包括制定产业结构调整指导目录、严重污染环境的生产工艺设备产品目录、组织实施环境保护和污染防治措施等；三是排污单位的污染防治主体责任，明确要求排污单位必须对所造成的损害依法承担责任，并依法进行环境影响评价、组织环境保护设施建设、公开污染物信息和实施环境检测、达标排放、污染治理等措施；四是对公民的环境保护义务、举报投诉权利、新闻媒体的舆论监督等予以明确，推动形成爱护环境、保护环境的良好社会氛围。

（二）关于监督管理。《条例（修订草案）》与上位法相衔接，删除了现行条例中关于排污费的相关规定，将环境影响评价制度、重点污染物排放总量控制制度、排污许可管理制度等内容纳入到监督管理一章，整体结构更加合理。一是统筹规划，合理布局。通过环保规划、规划环评、环境质量标准、产业政策、禁建严重污染项目、污染物总量控制、排污许可制度、区域限批、区域联防联控等制度，强化污染源头防控。二是加强对排污单位的监督管理。通过环境监测、现场检查、查封扣押、环境信用评价制度等措施，对排污单位的生产经营活动进行有效监管，防止违法破坏环境的行为。考虑到环境保护工作实际，新增了供电企业应当采取中止供电的措施，配合政府及有关部门作出的停产、停业或者关闭决定，作为一项防止排污单位继续偷产偷排的有效措施。三是加强对环境保护责任落实的监督。通过环保督察、约谈、挂牌督办、目标责任制和考核评价制等制度，督促政府及其有关部门依法履行环境保护职责。

（三）关于保护和改善环境。《条例（修订草案）》坚持保护优先、自然恢复为主，推进重点区域和重要生态系统的保护与修复，并明确了一系列环境保护措施，包括：强化改革发展与环境保护协调推进，做好污染防治的源头控制；加强退耕还林还湖和植树造林、水土保持工作，加强环境承载能力建设；建立环境承载能力预警机制，开展生态环境损害鉴定评估，推进生态环境治理修复；根据生态环境状况科学划定生态保护红线，制定严格的环境保护措施；对需要特殊保护的区域划定保护区予以严格保护；根据我省海洋经济发展特色，规定了海洋生态保护和海洋渔业发展的要求；对非法围填海、采矿塌陷地、露天尾矿库等突出环境问题采取综合整治措施，限期完成生态修复；加大生态补偿力度，促进区域协调发展；强化对野生动植物保护和生物多样性保护，提升生态系统稳定性和安全性等。

（四）关于防治污染和其他公害。《条例（修订草案）》坚持问题导向，紧密结合我省环境保护的形势任务，特别是污染防治工作中迫切需要解决的重点问题作出相应规定。一是规定政府及其有关部门应当推进绿色低碳发展，做好环境基础设施规划，编制突发环境事件和重污染天气应急预案，开展土壤和地下水污染、重金属污染防治等；二是对排污单位的污染防治主体责任作出系统规定，包括达标排污、按规定进行环境影响评价、依法建设并正常运行环境保护设施、加强对污染物排放进行监测、建立环境管理台账等；三是鼓励发展环境服务业，推进环境污染第三方治理；四是鼓励保险行业开发环境污染责任保险和排污单位投保环境污染责任保险。水、大气、扬尘、辐射、固体废物、船舶污染等法律、法规已经对防治措施作出专门规定的，《条例（修订草案）》未再重复规定。

（五）关于信息公开和公众参与。加强环境信息公开和公众参与，是强化环境保护社会监督和推进全社会参与生态文明建设的主要内容，也是社会主义法制原则的必然要求。为此，《条例（修订草案）》专设一章进行重点规范。一是规定政府有关部门应当定期发布环境状况公报，公开环境质量、环境监测、突发环境事件、环境影响评价文件等信息，并明确要求在编制规划和制定政策时应当积极推进公众参与，广泛征求公众意见；二是规定规划编制部门应当在有关开发利用规划报送审批前向社会公开规划的环境影响评价文件；三是规定建设单位应当依法公开环境影响评价文件、在建设过程中采取的环境保护措施等信息；重点排污单位应当如实公开主要污染物、防治污染设施等环境信息，鼓励其他排污单位主动公开有关环境信息；四是加强社会监督，保障公众投诉举报的权利，推进新闻媒体、公益组织在环境保护中的积极作用；五是针对公众关心的环境公益诉讼问题，结合国家现有法律对支持环境公益诉讼作了规定。

（六）关于法律责任。《条例（修订草案）》对应有关的禁止性规定，对法律、行政法规未规定法律责任的行为进行了补充和细化，建立了全方位的法律责任追究体系，体现了最严格的环境保护制度。一是规定了执法主体的法律责任，明确规定了各级人民政府、环境保护主管部门和其他有关部门存在具体违法情形的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分，加强对执法部门及其工作人员的监督和管理。二是对排污单位规定了严厉的处罚措施，加大了对环境违法行为的处罚力度，以及造成环境损害或者生态破坏应承担的生态环境损害赔偿责任；三是明确了对严重污染行为按日连续处罚的情形。对法律、法规已规定法律责任的，《条例（修订草案）》未再重复设定。

本《条例（修订草案）》没有新设定的行政许可和收费项目，对行政处罚的设定和细化都是在上位法规定的种类和范围之内，未突破地方立法的权限。

以上说明和《条例（修订草案）》请予审议。

山东省环境保护条例

（修订草案）

目录

第一章总则

第二章监督管理

第三章保护和改善环境

第四章防治污染和其他公害

第五章信息公开和公众参与

第六章法律责任

第七章附则

第一章总则

第一条为了保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，根据《中华人民共和国环境保护法》等法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。

第二条本条例适用于本省行政区域内的环境保护以及相关监督管理活动。

第三条环境保护坚持保护优先、预防为主、空间管控、系统施治、公众参与、损害担责的原则。

第四条 各级人民政府对本行政区域的环境质量负责。

县级以上人民政府应当将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划，建立健全环境保护目标责任制和考核评价制度，制定落实有利于环境保护的政策措施，加大财政投入，统筹解决环境保护中的重大问题，提升生态保护和污染防治能力，促进环境质量持续改善。

第五条县级以上人民政府生态环境主管部门对本行政区域的环境保护工作实施统一监督管理，其所属的环境执法机构负责实施现场检查、行政处罚和行政强制等具体执法工作。

发展改革、经济和信息化、公安、财政、自然资源、住房城乡建设、交通运输、水利、农业农村、林业、海洋与渔业、市场监督管理等部门，按照各自职责做好环境保护和污染防治的相关工作。

第六条鼓励、支持环境保护科学技术研究、开发和应用，建立多元化的环境保护投融资机制，引导社会资金参与生态环境保护，提高污染治理的产业化、专业化、市场化水平。

第七条各级人民政府和有关部门、单位应当加强环境保护的宣传教育，普及环境保护科学知识，提高全社会的环境保护意识和法治观念。

第八条企业事业单位和其他生产经营者应当落实环境保护主体责任，防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。

第九条公民应当增强环境保护意识，践行绿色、低碳、节俭的生活和消费方式，自觉履行环境保护义务。

第十条对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予表彰奖励。

第二章监督管理

第十一条县级以上人民政府生态环境主管部门应当会同有关部门，编制本行政区域的生态环境保护规划和相关专项规划，报同级人民政府批准后公布实施。

生态环境保护规划应当包括生态保护和污染防治的目标、任务、保障措施等内容，并与主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划和海洋功能区划等相衔接。

生态环境保护规划和相关专项规划需要修改或者调整的，应当按照原批准程序报批。修改或者调整的内容不得降低上级人民政府批准的生态环境保护规划的要求。

第十二条县级以上人民政府在组织编制有关区域、空间发展规划和开发利用综合性规划以及有关专项规划时，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见，并依法开展规划环境影响评价。

前款所列规划应当符合生态环境保护规划和生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单的要求。

第十三条省人民政府根据环境质量状况和经济、技术条件，可以制定严于国家标准的环境质量标准、污染物排放标准，并可以扩大污染物特别排放限值的实施范围。

省人民政府应当定期组织有关部门、行业协会、专家对前款规定的标准进行评估，并征求公众意见后适时进行修订。

第十四条省人民政府发展改革部门应当根据本省环境质量状况和重点污染物排放控制要求，会同有关部门制定产业结构调整指导目录，报省人民政府批准后公布实施。产业结构调整指导目录应当列明鼓励、限制和禁止的产业项目。

省人民政府经济和信息化部门应当会同有关部门，定期制定、调整严重污染环境的生产工艺、设备和产品淘汰名录，报省人民政府批准后公布实施。对能源消耗超过国家和省规定的单位产品能耗限额标准的企业和产品，实行差别电价和惩罚性电价。

第十五条禁止建设不符合国家产业政策的小型造纸、制革、印染、染料、炼焦、炼硫、炼砷、炼汞、炼油、电镀、农药、石棉、水泥、玻璃、钢铁、火电以及其他严重污染环境的生产项目。已经建设的，由所在地的县级以上人民政府责令关闭。

第十六条实行重点污染物排放总量控制制度。省人民政府根据环境容量和污染防治的需要，确定削减和控制重点污染物的种类和排放总量，将重点污染物排放总量控制指标逐级分解、落实到设区的市、县（市、区）人民政府。

排污单位的重点污染物排放总量控制指标，由县级以上人民政府生态环境主管部门根据本行政区域重点污染物总量控制指标、排污单位现有排放量和改善环境质量的需要核定。

第十七条实行排污许可管理制度。纳入排污许可管理目录的企业事业单位和其他生产经营者，应当依法申请领取排污许可证。未取得排污许可证的，不得排放污染物。

因污染物排放执行的国家或者地方标准、总量控制指标、环境功能区划等发生变化，需要对许可事项进行调整的，生态环境主管部门应当及时对排污许可证载明事项进行变更。

第十八条新建、改建、扩建建设项目，应当依法进行环境影响评价。有下列情形之一的，省、设区的市人民政府生态环境主管部门应当暂停审批该区域产生重点污染物的建设项目的环境影响评价文件：

（一）重点污染物排放量超过总量控制指标，或者未完成国家确定的重点重金属污染物排放量控制目标的；

（二）未完成淘汰严重污染环境的生产工艺、设备和产品任务的；

（三）生态破坏严重，未完成污染治理任务或者生态恢复任务的；

（四）未完成国家和省规定的环境质量改善目标的；

（五）产业园区配套的环境基础设施不完备的；

（六）违反主体功能区定位、突破生态保护红线的。

排污单位有前款第一项、第二项、第三项情形之一的，暂停审批其产生重点污染物的建设项目的环境影响评价文件。

第十九条生态环境主管部门应当会同有关部门建立健全环境监测网络，组织开展环境质量监测、污染源监测以及突发环境事件应急监测。

第二十条生态环境主管部门和其他有关部门应当依法加强对排污单位的监督检查，并可以采取勘察、询问、现场监测、采集样品、查阅和复制有关资料等现场检查措施。被检查单位应当配合检查，如实反映情况，提供必要的资料，不得拒绝、阻挠检查。

第二十一条有下列情形之一的，生态环境主管部门和其他有关部门可以依法对有关设施、设备、物品采取查封、扣押等行政强制措施：

（一）违法排放、倾倒、处置有毒有害物质的；

（二）在饮用水水源一级保护区、自然保护区核心区违法排放、倾倒、处置污染物的；

（三）违法排放、倾倒化工、制药、石化、印染、电镀、造纸、制革等工业污泥的；

（四）通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行污染防治设施等逃避监管的方式排放污染物的；

（五）发生较大、重大、特大突发环境事件或者在重污染天气应急期间，未按照要求实施停产、停排、限产等措施，继续排放污染物的；

（六）违法排放污染物的证据可能灭失或者被隐匿的；

（七）其他造成或者可能造成严重污染的违法行为。

第二十二条县级以上人民政府及其有关部门依法作出责令排污单位停产、停业或者关闭决定的，可以要求供电企业采取中止供电的措施，供电企业应当予以配合。

第二十三条省人民政府应当组织建立环境污染联防联控机制，划定环境污染防治重点区域，落实区域联动防治措施。

重点区域内的设区的市人民政府应当定期召开联席会议，研究解决污染防治重大事项，推动节能减排、产业准入、落后产能淘汰的协调协作，开展环境污染联合防治。

第二十四条省人民政府应当对有关部门和设区的市人民政府的环境保护职责履行、环境目标完成情况、环境质量改善情况、突出环境问题整治情况等进行督察。督察结果应当向社会公开。

被督察单位应当配合督察工作，按要求处理督察期间发现的环境问题，对督察反馈的问题提出整改方案，组织实施，并及时向社会公开。

第二十五条有下列情形之一的，省人民政府有关负责人应当约谈设区的市人民政府主要负责人：

（一）年度环境质量恶化的；

（二）未完成年度环境质量改善任务的；

（三）未完成年度重点污染物排放总量控制任务的；

（四）发生重大、特别重大突发环境事件的；

（五）存在公众反映强烈、影响社会稳定的突出环境问题的；

（六）其他依法应当约谈的情形。

县（市、区）、乡（镇）有前款所列情形之一的，设区的市、县（市、区）人民政府有关负责人应当约谈下级人民政府主要负责人，省生态环境主管部门负责人可以约谈县（市、区）人民政府负责人。

约谈情况应当向社会公开。

第二十六条对重大环境违法案件、突出环境问题查处不力或者社会反映强烈的，省、设区的市生态环境主管部门应当挂牌督办，责成所在地人民政府或者有关部门限期查处、整改。挂牌督办情况应当向社会公开。

第二十七条县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况纳入对有关部门和下一级人民政府及其负责人的考核内容。考核结果应当作为经济社会发展综合考核的评价依据，并向社会公开；对造成生态环境损害的，实行终身责任追究。

第二十八条实行环境信用评价制度。省人民政府生态环境主管部门应当将排污单位遵守环境保护法律、法规情况和履行环境保护社会责任等信息纳入环境信用评价体系，并将评价结果作为政府采购、公共资金项目招标投标等工作的重要依据。评价结果应当向社会公开。