国务院对天然气产业做出系统规划：协调稳定是天然气发展主旋律

国务院近日印发了对天然气产业做出系统规划的意见。该意见关于未来天然气的发展路线和保障措施可以归纳为“一个核心、三个体系和五个机制”。

（来源：微信公众号“能源杂志”  ID：energymagazine  作者：罗佐县）

2018年金秋来临之际，国务院印发《关于促进天然气协调稳定发展的若干意见》（以下简称《意见》），对天然气产业在我国的发展做出了系统的规划，在业内引起较大反响。

之前关于天然气发展的文件多由国家部委发布，而此次的《意见》由国务院发布，层次更高，再一次体现出国家对发展天然气的重视。

系统阐述天然气的发展思路

《意见》分三大部分，首先提出了涵盖指导思想和基本原则内容的总体要求。关于指导思想，核心是按照党中央、国务院关于深化石油天然气体制改革的决策部署和加快天然气产供储销体系建设的任务要求，落实能源安全战略，着力破解天然气产业发展的深层次矛盾，有效解决天然气发展不平衡不充分问题。

《意见》的出台和各项举措的制定旨在确保国内快速增储上产，保障供需基本平衡，实现设施运行安全高效，确保民生用气。通过市场机制进一步理顺，实现天然气产业健康有序安全可持续发展。

《能源生产与消费革命战略》于2016年提出，十九大提出解决发展的不平衡和不充分问题是我国今后经济社会发展的重大任务，《意见》将天然气发展不平衡和不充分问题的解决作为天然气产业发展的重点，是能源行业落实十九大精神的重要体现。

同时《意见》有的放矢，明确提出设施、民生用气以及市场机制等解决问题为关键抓手，切中要害。《意见》涵盖天然气产供储销体系，突出强调解决天然气发展不平衡不充分的深层次问题，是我国今后天然气产业发展最全面、最系统和具有最高层次指导意义的纲领性文件。

明确提出近期发展目标

《意见》提出力争到2020年底前国内天然气产量达到2000亿立方米以上，要求供气企业到2020年形成不低于其年合同销售量10%的储气能力，城镇燃气企业到2020年形成不低于其年用气量5%的储气能力，各地区到2020年形成不低于保障本行政区域3天日均消费量的储气能力，目标导向明确。

这些目标的提出非常有针对性。2017年冬季天然气供应过程中，由于煤改气工程的大力推进，北方不少地区不同程度出现气源供应紧张现象。其中重要的症结之一就在于我国国内天然气供应能力有限以及国内储气设施不足。

美国是全球天然气产业最发达的国家，国内州际管道里程近50万公里，有数百个储气设施。即便如此，美国国内的天然气供应还不时出现气荒。我国目前管网不足10万公里，储气库投入计划和在运营的也就25座。由于存在发展硬件的“短板”，在有意识地推进天然气的消费过程中出现供应中断或减量供应的概率比较大。

与此同时，我国近年天然气正在步石油后尘，对外依存度直线攀升，2017年逼近40%，2018年上半年突破43%，成为影响能源安全的又一重要因素。正因为如此，加大国内天然气供应力度，降低天然气对外依存度是能源工作的重要内容之一。《意见》提出至2020年国内产量2000亿立方米的目标以及储气能力达到10%的要求，正是针对上述核心问题。

明确天然气产业发展定基调和主要任务

《意见》基于发展初期大背景提出了天然气产业发展的主基调

中国天然气在一次能源消费中占比仅有7%，与世界平均水平尚有较大差距。所以《意见》实事求是，提出了现阶段和近中期天然气产业发展遵循培育和完善的发展思路。这一点可以从加强产供储销体系建设，促进天然气供需动态平衡的任务分解表述中得以验证。《意见》分别用到了不是针对成熟市场的“加大、健全、构建、强化”等几个关键词，主要针对的是国内勘探开发、多元海外供应体系、多层次储备体系以及基础设施建设。

《意见》给出了促进天然气协调稳定发展的主要任务

《意见》中关于天然气协调发展需要解决的核心问题归纳起来大致有三个方面。首先是协调好国内天然气供应和海外天然气供应的关系，建设内外兼备的天然气供应体系。国内供应强调产量增长，国外供应关键词则是多元。具体落实的国内措施是油气企业全面增加国内勘探开发资金和工作量投入，确保完成国家规划部署的各项目标任务；针对海外体系建立的措施加快推进进口国别（地区）、运输方式、进口通道、合同模式以及参与主体多元化，坚持长约、现货两手抓，加强与重点天然气出口国多双边合作。

其次是协调好供应和需求的关系，核心是利用价格改革实现气源供需的有效衔接，基本要求是以气定改（煤改气），以供定需。增产、海外供应以及发挥调峰功能的储气库建设着力点是供应，属于供给侧改革范畴。关于天然气需求，提出了新增天然气量优先用于城镇居民生活用气和大气污染严重地区冬季取暖散煤替代；提出了落实好理顺居民用气门站价格方案，合理安排居民用气销售价格；提出了加强天然气输配环节价格监管，切实降低过高的省级区域内输配价格，在充分发挥价格对资源配置调节功能的同时确保天然气用户以较低成本获得气源的发展思路。《意见》旨在通过价格改革实现对供需的有效衔接，同时鼓励发展可中断大工业用户和可替代能源用户，聚焦“压非保民”的影子依旧存在。

再次是协调好天然气与其他能源的相互替代问题。提出按照宜电则电、宜气则气、宜煤则煤、宜油则油的原则，充分利用各种清洁能源推进大气污染防治和北方地区冬季清洁取暖，避免出现天然气大规模消费增长出现供应短缺现象。提出全面实行天然气购销合同制度，鼓励签订中长期合同，积极推动供需双方跨年度合同签订，目的在于通过长期合同保证供需体系运行稳定。

勾画出天然气发展路线图及保障措施

《意见》中关于未来天然气的发展路线和保障措施可以将其归纳为“一个核心、三个体系和五个机制”。

核心是加大国内勘探开发力度。支撑国内产量增长的措施是严格执行油气勘查区块退出机制，全面实行区块竞争性出让，鼓励以市场化方式转让矿业权，完善矿业权转让、储量及价值评估等规则。建立完善油气地质资料公开和共享机制；建立已探明未动用储量加快动用机制，综合利用区块企业内部流转、参照产品分成等模式与各类主体合资合作开发、矿业权企业间流转和竞争性出让等手段，多措并举盘活储量存量；统筹国家战略和经济效益，强化国有油气企业能源安全保障考核，引导企业加大勘探开发投入；统筹平衡天然气勘探开发与生态环境保护，积极有序推进油气资源合理开发利用。

三个体系分别是指健全天然气多元化海外供应体系，构建多层次储备体系，以及建立完善天然气供应保障应急体系。

关于储备体系建设，提出了建立以地下储气库和沿海液化天然气（LNG）接收站为主、重点地区内陆集约规模化LNG储罐为辅、管网互联互通为支撑的多层次储气系统的思路。和石油储备的思路有些类似，动用可动用之力量和资源，全力提升储气能力。提出统筹推进地方政府和城镇燃气企业储气能力建设，实现储气设施集约化规模化运营，避免“遍地开花”；鼓励各类投资主体合资合作建设储气设施。具体的支持手段是相关的发展规划部门注重与国土空间规划相衔接，合理安排各类基础设施建设规模、结构、布局和时序，加强项目用地用海保障。《意见》提出抓紧出台油气管网体制改革方案，推动天然气管网等基础设施向第三方市场主体公平开放；深化“放管服”改革，简化优化前置要件审批，积极推行并联审批等方式，缩短项目建设手续办理和审批周期，旨在降低天然气产业的制度成本。

关于供应保障应急体系，《意见》要求落实地方各级人民政府的民生用气保供主体责任，严格按照“压非保民”原则做好分级保供预案和用户调峰方案，在应急保供等特殊时段加强对天然气进口的统筹协调。具体的支持措施是建立天然气保供成本合理分摊机制，相应应急支出由保供不力的相关责任方全额承担，参与保供的第三方企业可获得合理收益。

五个机制包括建立天然气供需预测预警机制、建立天然气发展综合协调机制、天然气需求侧管理和调峰机制、理顺天然气价格机制以及强化天然气全产业链安全运行机制，相辅相成，相互促进，功能相互叠加。

其中预警机制的核心是在充分掌控国内外经济形势，系统洞察国内天然气市场运行的基础上对天然气供需做出精准预测，发现风险因素，为之后的协调决策奠定基础。

综合协调机制的参与主体包括多个职能部门，主要职责是监督和协调市场运行，重点是对天然气产业进行政策扶持和引导。《意见》提出了研究将中央财政对非常规天然气补贴政策延续到“十四五”，将致密气纳入补贴范围。对重点地区应急储气设施建设给予中央预算内投资补助支持，研究对超过储备目标的气量给予补贴等支持政策，在准确计量认定的基础上研究对垫底气的支持政策，这一点正是储气企业高度关注大问题。同时研究根据LNG接收站实际接收量实行增值税按比例返还的政策。

需求侧管理和调峰机制基于天然气供应可能出现短缺情景考虑，意在通过相关政策出台以及价格引导确保有限气源用在最能发挥作用的领域，比如确保居民用气就是需求侧管理的重中之重。

关于价格引导功能的良性发挥，主要是基于价格改革消除价格倒挂。理顺价格机制的主要途径是强调加快建立上下游天然气价格联动机制，完善监管规则、调价公示和信息公开制度，建立气源采购成本约束和激励机制。同时利用价格引导天然气调峰，具体措施是推行季节性差价、可中断气价等差别化价格政策，促进削峰填谷，引导企业增加储气和淡旺季调节能力。

强化天然气全产业链安全运行机制着重强调各类供气企业、管道运营企业、城镇燃气企业切实落实安全生产主体责任，建立健全安全生产工作机制和管理制度，确保安全供应。

对今后天然气产业发展的推动效应

《意见》出台后将对国内天然气产业运行和天然气市场运行产生重要影响和推动。具体表现在以下方面：国内勘探开发力度进一步加大，上游市场改革也会快马加鞭，体制机制改革将在外商投资负面清单出台，油价平稳回升以及能源安全更加受到重视背景下进一步助推上游主体多元化，激发上游勘探开发潜力。非常规油气中的页岩气加快发展步伐，煤层气开采力度加大。

产供储销体系中处于承上启下环节的管网和储气库建设将在较长时期内处于发展的风口浪尖，国家管道公司将很快成立。国家管道公司成立后基础设施建设将加快进度。硬件设施的完善为价格深度改革创造条件，2017年居民门站价与非居民门站价已经实现有效衔接，预计2018年和2019年价格改革将按照既定目标和规划稳步推进。

由于在煤改气等重大过程中坚持以气定改思路，对气价上涨的不合理预期会得到进一步抑制，各类主体在气源采购中会保持理性，避免高价购买天然气带来的天然气消费受阻。《意见》还将加快管输成本监审和定价工作有序推进，为低成本消费天然气创造条件。

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