棋至中局 论增量配电的困境与未来

被视作“电改重要任务”的增量配电试点，正在驶入快车道。

首先看推出频次：从2016年11月27日第一批试点名单公布到第二批名单公布，相隔整整一年。而第三批试点公布的间隔却缩短了5个月，试点推进速度比以往加快了近一倍。

几乎在第三批补充项目发布的同时，国家发改委、国家能源局已组成六个小组，前往试点项目较为集中的重庆、贵州、辽宁、河南、江苏、广东、福建等地开展实地督导调研。10月18日，两部委针对督导情况发布了《关于增量配电业务改革第一批试点项目进展情况的通报》，其中明确两个任务：一是加快速度，二是解决问题。

不少参与增量配电改革的人都认为：在现阶段，出现问题不一定是坏事。如果把试点过程比喻为一盘棋，三批共320个试点项目的陆续发布就好比布局。足够的试点，才能让矛盾有显现的机会。

行至中局，增量配电可调整的空间仍然很大。最重要的，是要保持推进改革的决心和信心，从根本上理清矛盾的原因，让接下来纠偏更精准、落子更有力。

增量“黑箱”怎么破

中医行业有一个“黑箱理论”：病人好像不透明的黑色箱子，中医无法全方位透视其身体，而要先用“望闻问切”来诊断病情，再通过施针、汤药等方式从外部输入，最终通过病人输出的不同反应，证明自己的诊断。但这也容易导致一种情况，多位资深中医给同一病人诊脉，结果却各有各的说法。

从某种意义上看，增量配电试点改革就像这个黑箱。作为新生事物，国内外均没有可以借鉴的改革经验，多数参与者对它的认知甚少。从自身相关的角度进行思考和判断后，参与者在很多方面都可能存在差异。

国网能源研究院战略所所长马莉认为，当前，增量配电改革涉及主体众多，包括中央政府、地方政府、园区管委会、电网企业、发电企业、各类投资者等。各方目的也各有不同。作为经济主体，地方政府和园区管委会希望通过增量配电改革降低用能成本，加快招商引资；作为电源方，发电企业希望向下游延伸业务，通过发售甚至发配售一体，提高盈利能力；作为市场开拓者，民营企业则希望绑定用户资源，拓展增值服务，或通过介入试点项目换取地方政府优惠政策。

马莉认为，主体对增量配电改革的认识不统一，特别是对目标和路径的不同认识，客观上增加了推进的难度。

任何改革的初期，黑箱效应或许很难避免。如果能提早为参与者明确共同的目标，各方协同效应在初期就有望释放，推进效率就有望提升。

参与江苏镇江扬中高新区增量配电项目的各方，就找到了一个目标：建设“绿色能源岛”。

参与组建这家配售电公司的三方，分别是国网江苏省电力公司、当地政府投资平台大航集团，以及江苏本地的能源民企协鑫集团。在与他们的接触中，记者发现“绿色能源岛”是绝对的高频词。在供电公司的官方介绍上，“增强能源高效化、清洁化、智能化、数字化水平，助力扬中绿色能源岛建设”也赫然出现在第一行。

扬中一直是闻名遐迩的电力设备岛。2015年，扬中市政府提出建设绿色能源岛的目标：2030年，整岛实现零煤，清洁能源达到100%。

扬中高新区配售电公司总经理陆子雄告诉记者，三方谈判阶段，他们就已明确助力绿色能源岛建设的大方向，并有了具体分工——电网企业在电力建设和供应上具备丰富的经验，地方能源国企掌握当地丰富的屋顶太阳能资源，协鑫则在智能控化、数字化等方面具备较大的优势。

在过去一年中，三家公司已经完成了建章立制和初步的市场开拓。陆子雄认为，如果只是简单的资本合作，试点同样会推进，但速度可能会慢一些。但目标统一就不同，它可以让项目各方发挥优势，减少“黑箱效应”的影响。

娘胎弱症怎么治

记者曾听过这样一个故事：某增量配电示范项目招标公告发布后，10多家企业趋之若鹜，但后来，准备参与投标的企业减到7家。到了投标当天，只有3家企业出现。

投标人从两位数降至个位数，这种情况在过去两年里并不少见。除此之外，项目流标、意向投资方退出、项目陷入停滞等情况也时有发生。

根据国家能源局发布的数据，截至2018年9月13日，第一批106个试点项目中，尚未确定业主的试点项目还有18个，占比超过16%。

有人把这种情况的原因归结于投资者的盲目，比如对项目难度认识不够，或想在未来的试点中赚快钱等。但也有人认为，作为改革的参与者，多数投资者并非能源行业的专业人士，对技术、方向和可能遇到的困难知之甚少，需要经过一个由不理性到理性、从不专业到专业的过程。随着改革的深入、经验的积累，投资者的盲目感或将逐渐减少。

而与之相比，项目本身的盲目才是更大的问题。

在前三批试点中，部分项目的申报论证不充分。具体看，不充分主要表现为两类情况：一类是认识不到位、另一类是考虑不足。

认识不到位即没有正确领会政策含义，甚至错误理解政策。

比如，一些地方拟借助周边的常规电源，形成发输配售一体化自供区。但配套文件《关于推进售电侧改革的实施意见》规定是“同一供电营业区内可以有多个售电公司，但只能有一家公司拥有该配电网经营权”，也就是说，配售电业务放开以后，同一个区域只能有一家配电网运营商，但是可以引入几百家售电公司同时竞争。形成发输配售一体化垄断，可能排斥竞争，影响用户选择权。

考虑不足则体现在两个方面，一是对负荷需求和发展前景考虑不足，比如，一些地方未了解具体情况或未考虑经济发展趋势就盲目申报试点，园区并未吸引足够多的企业，用电需求上不来，导致试点项目进展缓慢。

二是对已有供电能力考虑不足。

不止一位参与增量配电试点的老总向记者表示，一些地方的试点范围附近，其实已有建成的电网设施，具备一定的供电能力，完全没有必要新建变电站。但有些地方并没有综合考虑已有电网情况，盲目新建变电站。从某种意义上看，其实是很不经济的做法。

无论是出于对负荷增长估计不足，还是忽视已有供电能力，都已经影响到后期项目的落地。

争议范围怎么划

有人说，增量配电试点的“难”，很多都是卡在了“存量资产”上。在采访中记者也了解到，供电区域划分协商一致难，已经影响部分试点项目的进程。

在督导通报中，两部委给第一批发布、但至今仍未完成的试点项目设定了时间节点：2018年10月底前确定项目业主并划定供电范围，2019年6月底前建成投运。

但一位配售电公司的老总向记者表示，除非进一步细化政策、加强协调，否则要在不到1个月的时间让剩下47个项目全部落地，难度会很大。

仔细分析后会发现，对存量资产的处理“协商一致”难的原因，既不是股权问题，也不是价格问题，主要原因在于增量配电放开范围存在争议。

中发〔2015〕9号文及其配套文件《有序放开配电网业务管理办法》明确指出，逐步向符合条件的市场主体放开增量配电投资业务，电网企业存量资产不在放开范围内。增量配电业务放开的是“增量”配电网投资、建设、运营等，在配电区域划分时不应该将大量存量电网资产划在试点范围内。

但在实施过程中，部分试点项目盲目扩大试点区域，将已建在建的大量电网企业存量资产也纳入试点，不符合增量改革的政策方向，从而导致“协商一致”难。

也有专家曾提出，当前，存量资产多的供区往往面积大。电网企业也提出确实难以划清的少量存量资产可以纳入试点范围。因此在接下来的试点中，各投资方可积极探索少量存量资产和合理界定试点范围之间的平衡关系。

事实上，对于存量资产处置方式已有明确规定，按照《增量配电业务配电区域划分实施办法（试行）》，可以采用资产入股，出售、产权置换，租赁，以及按照产权单位主管部门有关要求或其他符合法律法规的方式厘清配电网资产运营权。

靠谱的石头在哪里

除了可操作的细化政策，良性循环还需要一个前提——让投资能落地。

如果盘点已经公布三批增量配电业务试点名单，不难发现，产业园区在其中占据了较大比重。从2002年开始，得益于工业化和城镇化快速发展，我国产业园区进入黄金发展期。但从2012年开始，特别是近几年，受经济增速放缓等因素影响，部分园区引进投资的情况很不理想。

根据产业园招商平台招商通的数据，中国产业园区整体空置率高达43.2%。一些被纳入改革试点的产业园，至今没有或仅有少量企业入住。这就产生了两种尴尬的结果：一是规划中的园区负荷不落地，二是未来用电负荷是否能达到预期很难预料，即便是能够按期落地，项目的成本回收期也将超过10年。

面对这样的情况，一些投资主体保持观望态度，中标的项目业务没有业务开展，自然在一定程度上影响了改革试点进程。