深度｜张国宝：中国电力体制改革的实践与经验

4.摸准了先走一步

有一种观点认为，电力体制改革没有达到国发〔2002〕5号文件要求的市场化目标，原因是国办发〔2007〕19号文和5号文都没有写出电改的时间和进度表。给出一个时间表好还是不给时间表好？能不能给出时间表？改革的总体指导思想是“摸着石头过河”，先完成一步，在这个基础上，在时机成熟的时候再迈出第二步。

回想改革开放30多年来走过的路，举个例子，当时人民银行的贷款贷多少钱还由国家计委来分配，在当时是很合理的，这样不乱，民航都归军队管，但是今天来看可能是一个笑话。但这是一个过程，不可能非常理想化。不顾历史发展阶段，全盘模仿照搬西方国家的做法，不是走有中国特色的社会主义道路，改革可能是失败的。俄罗斯的休克疗法，全盘私有化都不成功，输配分开也走了回头路。改革是一个渐进的过程，是大家认识逐渐深化的过程。铁路改革一放就是十年，还是电力体制改革迈出了步子好。

为了支付主辅分离的改革成本，方案中还设计了647万千瓦和920万千瓦的两笔资产，这些资产的处置后来也引发过争议。电力部门过去是一个完整的系统，不光是发电，还有输配电，还有施工企业。施工企业又分了两大类，一类是电站的施工企业，一类是电网的施工企业，几乎每个省都有这样一个公司。这些公司都属于老电力公司管，这部分改革后归谁？当时电力体制改革的意见是明确的，在适当的时期要把它剥离出来，叫作主辅分离。改革的思路有几种方案，把辅业下放到各个省，但这些辅业企业不干。为什么他们不干？

因为他们长期是以“中央军”的身份出现，现在要下放到地方，怕吃亏，怕被歧视，架子身段放不下来。我们不希望在改革中产生过多的社会矛盾。如水电建设企业，当时效益并不好，离退休职工非常多。

我们改革有一条经验就是“摸着石头过河”，看准了的就改，不是一次都到位，如果想一次都到位，可能社会的负担就比较大。如果只做政企分开、厂网分开，虽然老电力部的人有意见，但是还不会波及到下面去。如果再把输配也分开，把主辅也分开，波及的人就更广了。比如说把各个地方的供电局划给各个地方政府管，或者是把施工企业划给地方政府去管，由于离退休职工这个包袱非常重，地方政府愿意不愿意接都是问题。这些问题都搞清楚再去改的话，估计两三年也改不动。走一步总比不走要强，所以当时就先完成一个阶段性的任务，这个阶段性的任务就是政企分开、厂网分开。第一个阶段性任务基本上达到了，把可能会引发更多反弹的问题留到以后适当的时机再去改。如果什么都想一步到位，可能三年五年都改不动。三年五年后情况一变说不定不改都有可能，就像铁路改革一样。现在有一些人在批评电力体制改革，他们应该从当时的历史背景看这个问题，那就比较好理解了。电力体制改革迈出了重要的一步，即使放到国际上比较也是重大的改革成就。

5.“主辅分离为什么会滞后”

有观点认为，电网在分离辅业方面滞后。但这不能怪电网。有人说电网公司不愿意分离。其实不是，电网公司是愿意分离的。这些施工企业参差不齐，有一些还不错，有一些就很糟糕，电网公司怕长期捂在自己手里面，包括已经离退休的劳保问题怎么解决？谁来照顾他们？电网公司承接了原电力部的老干部工作。按道理，电力公司分家了，不应该是电网公司一家来承担。电网公司现在已经是企业了，不是政府，凭什么还要承接电力部的这类工作？但是现实情况就是这样。电网公司找过政府多次，希望尽快地把辅业剥离出去。为什么电力体制改革以后若干年都没有完成这个任务？5号文件下了以后，主要的任务目标达到了，实现了政企分开和厂网分开，大的格局已经形成了。这时机构也发生了很大变化。电监会成立后，电力体制改革领导小组交给了电监会，但是电监会一家来挑起改革的任务确实很困难，它是国务院直属的事业单位，一个事业单位去做这么大的动作，去进行主辅分开，或者是其他的改革，没有政府部门强有力的支持，确实很为难。有几个部门绕不过去，一个是国家发改委，一个是国资委，电监会既没有干部任免权也没有资产划拨权，怎么改？

所以后来就出现这样一个结构，组长是国家发改委主任来当，而办公室放在电监会，有什么事还得到国家发改委来开会，很难有效开展工作。主辅分开，电网公司是愿意的，但是分开以后交给谁，就是一个麻烦了。一种意见是施工企业下放到各个地方自己找饭吃，相当于现在建筑公司一样，这是一种市场化改革的想法，但是这个方案的阻力最大。另一个简单的操作办法是把所有的辅业、施工企业再成立一个公司。这个过程中，又发生了两件事情，一个是2008年的雨雪冰冻灾害，还有一次是汶川大地震。在这两次救灾中，电网的施工企业发挥了巨大作用，如果没有施工企业统一调动，后果不堪设想。四川汶川地震最严重的重灾区，一个是汶川，一个是茂县，电网全部垮塌以后，才知道这个网不是电网公司的，也不是地方的，而是私人的，是希望集团的，抢险时还得要求电网公司上。后来电网公司根据这两次救灾的实践提出电网的施工队伍还留在电网公司，而不要分出去。现在这个剥离方法简便易行，也满足了施工企业不愿下放到地方，或者完全独立走市场化道路的需要，主辅终于分离了，满足了舆论的需要。如果走市场化，就应该让它自己独立，让它自己找饭吃。

6.关于竞价上网

实现竞价上网也是电力体制改革希望最终能做到的目标。其实在2002年电力体制改革之前的1999—2001年，受1998年亚洲金融危机的影响，我国用电需求下降，一度有过供大于求的情况。后来成为严重缺电省的浙江当时也一度电力供应宽松，所以率先尝试了竞价上网。他们引进了国外的竞价上网的报价软件，结合浙江省的情况进行了修改，通过计算机自动比对，择优调度上网。电力系统的其他单位参观了浙江的做法，试图推广。但亚洲金融危机的影响很快过去了，2002年起全国大部分地方又变得缺电了，浙江省尤为严重，竞价上网已难继续下去，自动消亡了。电力体制改革之后，有的同志仍想推动此事，于是新成立的电监会把电力供应相对宽松的东北电网作为试点，推行竞价上网，但实施不久，包括电网公司和几大电力公司的同志纷纷反映问题，认为竞价上网时机还不成熟，条件还不具备，企业亏损，要求停止试点。不久，这项试点也告终止。

总结我们尝试竞价上网的实践，这是需要一定条件的，电力供应相对宽松是首先必须的，还需要定价制度等的配套改革。前几年电力供应一直偏紧，通胀的威胁领导十分重视，煤电矛盾突出，尽快解决电力供应紧张成了主要矛盾，竞价上网一直难以实施。现在社会上对电力体制改革的意见有相当部分集中在价格改革上，把电价改革看作是电力体制改革的重要内容。其实，在现在的体制下这应属于价格改革的范畴，这需要在一定的条件下继续探索。

电力体制改革是一种渐进的过程。输配是否应该分离？输配分离要和整个社会的进步、社会能够承受的能力相匹配，还要和其他的改革相匹配，比如说价格体系改革。价格体系不到位，输配怎么分开？社会上还有人建议应制定能源法，使能源管理体制改革有法可依。能源局2007年发了一个征求意见稿，但至今一直推不下去。因为它涉及方方面面。究竟难在哪里？各部门都想把自己部门的一些权力、一些诉求放在法律里，想把三定方案没有解决的问题通过法律来解决。但是不能用法律解决三定方案没有解决的问题，电监会和能源局的关系没有扯清楚，电监会希望在电力法中明确电监会的地位、职权，这样的问题靠电力法能扯清楚吗？这就为修改或制定法律增加了难度。电监会现在又取消了。没有把电监会的法律地位放在法律里是对的。

7.“改革要和生产力发展水平相适应”

有些人认为，我国电力体制改革启动后，并未建立竞价上网的市场机制，市场化改革仍停在路上，目前电力体制非计划非市场，最为糟糕。但事实是在总的改革开放大局下，电力体制改革迈出了历史性的步伐，开创了很好的局面。任何一个改革都是随着历史的变迁在不断地进行调整完善的，不能拿后来的认识简单来衡量改革渐进过程中一些做法的对还是不对。目前改革的过程充满着艰险和不同意见。

“摸着石头过河”，不争论，这是邓小平同志给我们留下的很大的精神遗产。当年因为有人对搞不搞特区有不同意见，为了化解这个矛盾，有人向邓小平同志建议，是不是派个调查组到深圳再去搞一次调查？

邓小平同志说，时间宝贵，不搞争论。如果我们不断地争论，恐怕连深圳特区都搞不起来。我们现在不要忘记他这句话。电力体制改革能走到今天这个局面是非常不容易的，接着往下走，不能凭空设想，应该立足现实。

8.我国能源体制改革的方向

社会上对电力乃至整个能源体制的改革十分关注，有很大的期许，但毋庸讳言，关于改革的方向和改革的内容也有很多争议。例如：电力体制改革，有人认为应将电网进一步拆分，应该进行输配分开。对电价、油价、气价形成机制应进一步进行市场化改革。但如何进行市场化改革也缺乏具体的操作内容，多数停留在口号式的议论上。对原油、天然气进口权是否应该放开等等都是社会热议的话题。

什么是大家心目中最理想的能源体制模式实际上是不清晰的。

二、经验启示

总结和回顾电力体制改革的过程，有一些启示性的经验。

第一，世界上没有统一的电力或能源体制模式，采用什么体制要根据各国的国情、发展阶段而选择，并且在发展过程中逐步调整完善。西方资本主义国家采用的电力或能源体制也是五花八门、各不相同。例如：法国电力至今仍是国有独家经营的模式，美、英、日、德采用的体制也各不相同。美国在美洲大开发后逐步发展起来的电力体制推崇自由化的模式，结果网络不清晰，事故频发，连他们自己都承认美国电力系统目前在世界上并不是最先进的。俄罗斯的电力体制正如前所述，普京总统亲自开会部署，还在调整。中国的能源管理体制究竟好不好，在世界上没有参照国，还是要根据中国国情和发展阶段走中国自己的道路。

第二，别的国家采用什么体制不是我们衡量体制和改革正确与否的标准；在电力体制改革中“一张网”还是“几张网”也不是电力体制改革正确与否的标准。衡量一个体制、一项改革正确与否的标准是看该体制和改革是否有利于生产力的发展，是否与该国的发展阶段相适应，就像检验真理的唯一标准是实践一样。而我们有些人习惯拿外国是怎么做的来批评我们的体制，尤其喜欢拿发达资本主义国家的体制为参照衡量我们的体制。但是美债、欧债危机的发生，美东大停电的事实告诉我们，资本主义制度并不是十全十美的。

第三，电力体制改革十年来特别是近五年来我国电力建设和技术进步空前。近五年新增装机容量是前55年的总和。十年新增装机容量超过7亿千瓦，相当于一年一个英国的装机容量。水力发电五年新增装机容量是自1910年中国有水电以来95年装机容量的总和。2011年底水电装机容量总和达到2.3亿千瓦，居世界第一。新能源发电异军突起，中国的风力发电十年前在世界上还默默无闻，十年间装机容量达到6000万千瓦，崛起为世界第一风电大国。十年过去了，物价上涨，但电力建设成本不升反而稳中有降。这十年中国的电力发展创造了中国电力建设史上前所未有的速度，也是世界电力建设史上前所未有的速度，电力没有拖国民经济发展的后腿，相反发展速度高于国民经济发展速度，保障了我国经济持续稳定快速发展，结束了长期困扰我国经济发展电力短缺的瓶颈制约。电力技术和电力装备也迅速赶上了世界先进水平。通过引进—消化—吸收—再创新我国在世界上创造了多项第一：第一个开发了百万千瓦风冷机组，第一个生产60万千瓦循环流化床锅炉，生产建设运行世界上电压等级最高的±800千伏直流输电和1000千伏交流输电工程，生产建设运行33台百万千瓦超超临界机组，等等。我国迅速崛起为世界上最大的能源生产国和消费国，13亿人口的大国年人均能耗上升到2.7吨标准煤，略高于世界平均水平。

作为世界上最大的能源生产国却没有设能源部，在世界各大国政府中能源管理机构最小。这说明了这十年我国电力和能源生产力得到了极大的解放和发展，我国的电力和能源体制是适合我国现有发展阶段的体制，我们的体制比许多资本主义体制更具优越性。不能罔顾事实把我国的电力和能源体制改革说得一塌糊涂！这种唱衰我国建设成就和改革成果的论调不符合事实。

第四，我国改革的一条成功经验是“摸着石头过河”，看准了的、成熟了的就改，一时看不准、尚不成熟的缓一缓待时机成熟了再改。实践证明我国的改革方法要比苏联解体后采取的休克疗法和激进的私有化都要成功，也为世界所公认。

第五，改革必须配套进行，电力和能源体制的改革必须和价格、政府管理机构改革、投融资体制改革相适应，要和法制建设的进程相适应。除电力以外的能源领域还包括油气、煤炭、新能源，电力体制改革的基本经验同样适合于这些领域。社会上批评油气垄断在中石油、中石化少数央企手中，被戏称为“两桶油”。对油价形成机制和原油、天然气的进口权集中于两家央企手中批评意见很多，要求改革的呼声很高。在煤炭领域，计划经济时代延续下来的煤炭订货会进行产需衔接的方式正在改变，煤电矛盾引发了对电价改革的思考。新能源的崛起和挫折将新的改革课题放在了我们面前。已经二十多年的电力法、煤炭法有不少内容已不适应变化了的体制和形势，需要修订。能源法至今尚在研究中。

改革的根本目的是为了促进生产力的发展。我国在短时间内变成了世界上第一大能源生产国和消费国，但我国能源结构以煤为主非常突出，煤发电占了发电量的78％，核电只占1.97％，风电、太阳能虽然发展迅速，但只占发电量的2％。

近年来愈演愈烈的雾霾引起了社会的关注，警示我们应加快产业结构和发展模式的调整，加快能源结构的调整。经过这几年的快速发展，我国水电、风电、太阳能为代表的可再生能源发电已超过20％，今后的发展潜力依然很大。应该进一步增加核电的比重，世界上核发电约占全部发电的15％，而我国目前不到2％，这是造成煤在能源中比例一直居高不下的一个原因。应该加快完善电网结构，使新能源能在更大范围内消纳，改变弃风弃水的状况。我国能源结构改革没有终点，是与时俱进不断完善、与社会发展相适应的过程。我们需要的是改革和发展的弄潮儿，不是在改革发展大潮旁指手画脚、纸上谈兵的观潮派。实干兴邦，空谈误国。我们要理直气壮地走中国特色社会主义道路，面对别的国家的体制我们应吸取适合我国国情的部分，但不必妄自菲薄，处处照搬外国的做法。

张国宝 国家发改委原副主任，国家能源局专家委员会主席

本文节选自作者专著《筚路蓝缕：世纪工程决策建设记述》。