深度｜张国宝：中国电力体制改革的实践与经验

近年中国迅速崛起为世界上最大的能源生产国和消费国。上层建筑必须和经济基础相适应，在长期计划经济体制下形成的能源管理体制需要不断深化改革，逐步改革阻碍生产力发展的制度因素，以适应发展了的经济基础的需要。

改革开放以来不断深化的能源管理体制对促进能源生产力的发展起了重要作用。其中电力和铁路、民航、通讯曾被称为四个垄断性行业，它由计划经济体制下的电力部演变成政企不分、厂网不分的国家电力总公司。2002年起实施了对电力体制进一步的市场化改革，主要内容是进行了政企分开、厂网分开和主辅分开。电力体制改革涉及面广，争论也多。对于历经争论、几易其稿的电力改革最后形成“共识”是一个漫长而艰难的过程。

作为这一改革的参与者，回顾总结改革方案的形成过程，对能源领域的其他改革，乃至对其他经济领域的改革有借鉴意义。任何一个改革都不是理想化的，都需随着历史的变迁不断进行调整、完善，改革是不断深化的过程。2002年进行电力体制改革以来的十年间，中国电力工业飞速发展，装机容量从2001年的3.386亿千瓦增加到2012年的11.44亿千瓦，赶上了美国，成为世界上电力装机容量最大的国家。电网从六大区域电网基本互不相联到形成包括西藏和海南岛在内的全国联网。但毋庸讳言，对电力体制改革是否成功仍争议不断。也有人认为电力体制改革停滞不前，甚至认为不成功。在更广泛的油气、煤炭、新能源领域要求价格和审批制度的改革呼声也很高。另一方面国际国内的能源事务发生着重大变化，国际上也在研究中国的电力体制改革，借鉴中国电力体制改革的某些做法。针对社会上对电力体制改革的种种议论和看法，我在本文中也提出了评判一项改革和一项制度正确与否的标准，坚持实践是检验真理的唯一标准的准则，充分肯定自改革开放以来邓小平同志提出的“摸

着石头过河”的渐进改革过程，兼顾推进改革和考虑社会承受能力，在维护社会稳定的前提下稳步推进改革的做法。

一、电力体制改革方案形成的过程

1.多家办电引入竞争

20世纪90年代末，相对民航和电信改革，要求对电力体制进行改革的呼声很高。过去政府管理经济的架构很大程度上受到苏联的影响，设置了很多专业性的工业部门。随着中国经济体制改革的进行，众多的专业部门被撤销归并成几个综合性的管理部门。

改革之后，许多专业性的部门没有了，相对集中和精简了。其中有一些专业部门变成了企业，这些企业既管了一些企业性的事情，但又继承了原来部门政府管理的部分职能，电力也是这样。过去的电力部演变成了国家电力公司，国家电力公司仍然行使部分政府行政管理职能，也有企业管理职能。当时有这样一种说法，庙里有这么多的菩萨，只把菩萨请走了还会有其他的菩萨来，所以要先拆庙后搬菩萨。这一涉及几十个部委的动作，涉及的机关干部起码有好几万人，这么大的改革需要很大的魄力。

回顾来看，这是我国改革进程中一个非常重大的步骤，也是一个阻力比较大的步骤。第二步是对一些已经变成公司但又兼有行政管理职能的机构进行进一步改革，首当其冲的就是电力、民航和电信部门。如果让这些部门自己改自己是很难的，需要一个综合部门设计改革方案。这个任务落到了当时国家发展计划委员会头上，体改办以及被改革的几个部门的同志参加了改革领导小组的工作。

电力体制改革比较有共识的首先是政企分开，把政府的职能从原来的国家电力公司剥离出来放到政府部门里去；第二个是改革的模式，大家比较统一的看法就是政企分开、厂网分开、主辅分开。发电企业和电网输配业务在改革之前均属于国家电力公司，把原来属于国家电力公司的发电企业剥离出来，不是垄断，不由一家公司办电，而是允许多家办电，允许多种所有制办电，引入竞争。多家办电实际上是两个步骤：一个步骤是把原来国家电力公司所属的发电企业剥离出来，组成了五家发电企业。五家可以相互竞争，根据企业的服务和其他方面的能力进行竞争。另一个重大的步骤是原来国家电力公司范围以外的发电企业也允许参与竞争，就是多种所有制都允许参与到发电领域中来，包括外资以及中外合资、民营企业，也包括非电力部门的企业来办电。例如香港华润、台湾的台塑，煤炭行业的神华、同煤集团，民营的协鑫、珠江，地方投资主体的河北建投、江苏国信、粤电等，都办了一些电厂。现在从事发电的企业近上百家，原属于国家电力公司的五大发电公司所占发电容量的比例现在连一半都不到了，引入了多家办电的竞争局面。

改革过程中比较难的是电网怎么办？有人提出电网也可以引入竞争，类似于把发电变成五大公司一样把电网也变成几个公司。曾经有过设想，按照原有的六个电管局（东北、西北、华北、华中、华东、南方）变成六个电网公司。但是也有人提出，就算把电网变成六个电网公司，在任何一个电网公司的管辖范围内它还是一家。例如东北网，在东北地区内，也不可能把南方电网的电送到东北去跟它竞争，所以在它的范围内还是自然垄断，只是这个自然垄断的范围从全中国变成了某一个区域而已，所以这个改法不行。也有人主张电网不能拆分，应当是全国“一张网”。

电力改革碰到了很大的阻力，电力部门和其他部门的一些同志对厂网分开，还要拆分电网觉得难以接受。新中国成立以来都是这样的体制，并且发展成现在有相当规模的电力工业，现在给拆了，心里不好受。但是社会舆论都认为应该要进行政企分开和厂网分开，这已经是大势所趋。再进一步把电网分开的意见阻力就大了。最后归结起来电力体制的焦点是：到底全国是“一张网”还是“多张网”？高层也有不同看法。电力体制改革到了具体方案设计的阶段，遇到了很大的难题。

国家电力公司是被改的对象，厂网分开直接关系到国家电力公司的拆分，不仅仅是发电企业分离出去，还有电网公司拆不拆的问题，这要比现在想象的复杂得多。为了形成改革共识，当时组织人去国外考察，借鉴其他国家的电力管理体制经验，举办了很多国内外的研讨会和座谈会。电网能不能拆开，成了当时电力体制改革方案能不能出台的一个焦点问题。社会上也很关注，大家提出了各种建议，有主张分开的，也有主张不能分开的，各抒己见。

我们搞过很多大的研讨会，也请了很多国外的咨询机构和能源机构，比如高盛、美国剑桥能源研究所都来过，别的一些国家也介绍了他们电力管理的经验。一些投行为了找商业机会也来出主意，想以后帮助这些企业上市，达到某种经济利益。其实全世界各国电力管理模式没有哪个是完全一样的，大家公认是最好的，每个国家都能遵循的模式是没有的，包括西方国家，也各不相同，当时各种意见鱼龙混杂。由于在这个问题上争议很大，电力体制改革搞不下去。江泽民总书记也亲自过问，电力体制改革为什么到现在还没有改成？到底有什么阻力？分歧在哪里？他直接打电话给曾培炎同志。实际上，最后问题就集中到“一张网”还是“多张网”上了。

为什么后来变成了国网和南网？由于当时已有从天生桥向广东送电，有了从西南部往广东送电的雏形。在电力体制改革之前，实际上已经开展了一系列西电东送工作，在此基础上，已形成了云南、贵州、广西、广东联网的雏形，其余的不再拆分。所以说后来形成的国网、南网是各种意见，包括高层领导意见协调统一的结果，也是根据当时中国电网的状况作出的决定。曾培炎副总理在《西部大开发决策回顾》一书里面回忆说，电力体制改革的主要背景是二滩弃水，还有就是西电东送。2000年夏天中共中央政治局在北戴河召开会议。李长春同志当时任中共广东省委书记，提出广东经济发展迅速，缺电问题已成为制约广东经济发展的瓶颈，要求在新的五年规划中为广东新增1000万千瓦电力。讨论中，到底是在广东建1000万千瓦，还是从贵州、云南向广东送电1000万千瓦，意见分歧较大。朱镕基总理极力主张广东不用再建这么多电厂，要搞西电东送，由贵州、云南向广东送电1000万千瓦，也是对西部欠发达省份的支持。这个意见最后在中央政治局会议上达成了共识，包括江泽民总书记也同意按照朱镕基总理这个意见办。按照这个意见，具体落实向广东送电1000万千瓦的方案。李鹏委员长在会上提出了一个建设性的意见，因为担心短期内向广东送电1000万千瓦有困难，即使在贵州或云南建水电站可能也来不及。李鹏委员长提出，把三峡的电建一路直流送往广东。三峡的输电方向是早定的，华东和华中是三峡电力的消纳地，以前没有考虑过把电送到广东，这是这次会议上定的。那时候已经开始进行三峡输电（三常线，三峡到常州）的招标。我们把三峡到广东这条三广线加进去，变成了两条±500千伏直流输电线路，打捆拿去和ABB统一招标谈判。这一意见很快被大家接受，这跟二滩初期有电送不出有些关系。二滩水电的建成正好是我国经济受亚洲金融危机影响的低谷时期，那个时候电力的需求并不是非常旺盛，二滩的电送不出去。那时每年都要开一次会，讨论怎么把二滩的电消纳掉，但是消纳不掉，没人要。到了丰水期的时候，计划外发的电一度只有2—3分钱。如何让二滩的电送出来，经研究后来建了三万线，从三峡到万县用500千伏交流联起来，让“川电出川”，想办法把四川的电送到华中、华东。二滩这件事说明了我国电力需要在更大的范围进行配置。原来川渝和华中电网是不联的，川渝是一个网，华中是一个网，由于建了三万线，才把川渝电网和华中电网联成了一个同步电网。三峡的电当时同样有这个问题，不像现在三峡电谁都觉得好，以前三峡电分给谁谁都不要。找重庆谈，重庆说千万不要分给我，我们重庆为三峡建设移民做了这么大的牺牲，你还要给我。

湖北说湖北水电这么丰富，我不要。当时的分配是沿江都有份，包括河南、安徽、江西都属于分电的地区。河南说我有这么多煤，以火电为主，三峡电就不要给我了。找江西、安徽，他们说我们是农业省，经济欠发达，也不要这么多电。只有江浙沪没有说过这些话。因此三峡电往广东送，在当时情况下是非常正确的选择，使三峡的电在更大的范围内消纳。

方案还包括了离广东很近的湖南鲤鱼江电厂上马扩建两台30万千瓦火电机组，直送广东，一共凑足了1000万千瓦，满足了广东的目标，这就是西电东送的南线方案。西电东送方案发生在电力体制改革之前，从云南、贵州向广东输电的任务肯定是落到了云南、贵州、广西、广东电网的头上。当时云南、贵州、广西电网归国家电力公司管，广东是地方电网，合起来有了南方电网这个雏形。所以议论到电力体制改革的时候，和2000年以后决定往广东送电1000万千瓦有关，这是形成南方电网的基础。提出搞两个电网，既吸收了主张电网不拆分的意见，也不是以前讲的六张网，确实是一个折中的意见，过去争论的两种意见都吸纳了一部分。

这个方案出来以后，各方面基本上认可，但不是没有阻力。比如说，当时海南省认为海南电网是独立的，南方电网没电送给海南，海南也没电送给南网，为什么海南要进南方电网？最后决定建海底电缆把海南和南方电网联起来，海南才同意了。另一个问题，原先广东省的电网投资主体实际上是广东省，并不是中央资产，当时南方电网中作为地方电网的广东电网资产最多，大股东应是广东省，但后来把南方电网，包括人事任免收到中央管了，在大的形势下广东顾全大局也同意了。

10年过去了，基本上按照改革方案进行了改组、建设，实现了向广东送电1000万千瓦，最后还超了。结合我国拉动内需的战略，开展了西电东送，南方电网打得很漂亮，让大家确实感受到了南方电网的作用。现在两张网的架构比较稳固了，但是后遗症也有，不是完全没有。当时往广东送电还有其他的方案，把福建和广东联起来。从东南沿海来说，福建和广东都是经济比较开放发达的地方，把这两个省的网联起来是顺理成章的事情，但是后来由于变成了国网和南网，至今福建和广东还是没有联起来。从电网的规划来说，应该把这两个地方联起来，这是留下的一个后遗症。

2.电监会与英国模式

中国的电力改革方案很大程度上参考了英国模式，成立电监会也是借鉴了英国做法。电网在某一个特定区域内的垄断性实际上没有改变，再怎么分，在一个区域内还是自然垄断。因此，如何做到公平交易，加强对自然垄断的监管是必须考虑的。发电侧形成了竞争关系，多种所有制都可以办电，发电厂把电卖给电网，电网是不是公平对待所有发电的企业？游戏规则需要有人来监管，所以出来了电监会。

电网公司在某些方面还保持了垄断特征，为了保证各种电力企业都能够公平地竞争，需要一个电力的监管机构，也就采用了英国模式。电监会，顾名思义就是要对电力行业的游戏规则进行监管。这是过去在政企不分的情况下，或者是在老电力部、老电力公司的情况下所没有的新机构。这届新政府把电监会和能源局又合并成新的能源局。有人把设立电监会称为政监分离，把电监会和能源局合并称为政监合一模式。

水电基本上按照一个流域给一个公司，不再拆分，比如说黄河上中游，就划给了中电投。一个流域基本上是一家公司，没有把流域里的电站再进行拆分，留了一些调峰水电站给电网公司。另外还留出了970万千瓦发电资产，将来出售变现后用来支付老职工退休金，主辅分离解决历史遗留问题的改革成本，以保持社会稳定。这个决定现在看来也是非常正确的。

3.“墙内开花墙外红”

现在有些人认为电力体制改革不彻底，甚至是失败的。看问题要有历史唯物主义的视角。全世界没有哪两个国家的电力体制管理模式是完全一模一样的。法国电力至今为止依然是国有，它依然属于法国政府，而且还是厂网不分的，全部核电站都归法国电力管。看到中国的电改，他们也想改，曾经他们也想民营化，也想做厂网分开，但立即引起了法电职工罢工，法国政府就不敢改了。

第二个例子是日本，日本和中国不太一样，每个区域都没有能源，不像中国有一些地方有能源，有一些地方没有能源。因此，日本的电力基本上是每个区域自求平衡，而不是像我们这样要把贵州的电送到广东去，他没有这个需求，他们互相之间也联结，但是这些联结完全是属于保安电，这是日本的特色。中国的国情和日本完全不一样。

美国的情况则更加复杂。例如，美国最大的发电企业杜克公司，在美国六个州经营电力，既经营包括火电、水电、核电、风电、太阳能的发电业务，也经营输电、配电业务，是一个厂网不分、输配不分的全能公司。

其他发展中国家就更没法和中国比了，例如印度有五个管能源的部门，缅甸还有两个电力部。俄罗斯和中国是一样的，实际上中国的电力体制是苏联帮我们建立起来的。虽然苏联解体了，但是俄罗斯电网和发电还是一家，叫作统一电力公司。统一电力公司的第一任总裁是俄罗斯改革的设计者，曾任俄罗斯总理的丘拜斯。那时俄罗斯仍然是厂网不分。后来中国改了，对俄罗斯的触动很大，俄罗斯就比照了中国改革的模式来进行改革，厂网分开，把发电侧组成了六家大的发电公司，加上各加盟共和国的有了40多家发电公司。但远东地区仍然厂网不分，组成了东方电力公司。改革后网还是在一家，但是将输配分开，成立了一个全国的电网公司和一个配电公司。但经过几年的实践后他们发现输配分开的模式效率并不高，因为骨干电网和配网必须同步发展，而且应该使入网程序最为简化，减少建设和运营成本，而输配分开后反而使效率更为低下。所以，普京总统亲自召开电网发展专题会议，讨论俄罗斯电网发展战略草案和组建俄罗斯统一电网公司，决定把国家电网公司和配电公司重新组成统一的电网公司。俄罗斯的电力体制改革基本上是比照了中国的模式，我们是“墙内开花墙外红”。中国内部有这样那样的不满，觉得不够理想，但是别的国家从外部看中国的改革，看到中国飞速发展的电力事业，认为我们中国最成功，恰恰是好得很。其他国家发生了若干次大停电，但是中国没有发生，中国整个网架结构是非常清晰的，没有出现很多国家的重复、混乱甚至带有安全隐患的情况。这是由于中国有市场经济和改革的动力，也有当年计划经济比较合理的规划因素在里面。中国的电网在世界上是最好的电网。有的国家连频率都不统一，这反而成为了安全隐患。而中国没有这种情况，都非常清晰，电网的布局或者某一条线路

该不该建，大体是合理的，这一点是别的国家不如我们的地方。中国的电力这些年发展得这么快，别的国家羡慕得不得了，我们也很自豪。中国一年建一亿千瓦，这么快的速度，在别人看来是一个奇迹。

不干这个事的人，可以坐而论道，当批评家。批评家非常容易当，因为既不用负责任也不用实际操作，但是当实际操作的时候，碰到的复杂问题比纸上谈兵难得多。

电力体制改革或者其他体制改革是个渐进的过程，一开始肯定有不完善的地方，还有需要进一步改革的地方，有批评的意见有利于不断深化改革。但是，衡量一个改革是否正确成功的标准应看是否有利于生产力的发展。电力体制改革十年是我国电力事业发展最快的十年，也创造了世界电力发展史上最快的发展速度。如果没有竞争机制，如果没有发动多家办电的积极性是做不到的，这是电力体制改革的主流。电力体制改革为整个国家的经济腾飞作了重大的贡献。