北方清洁供暖的“平衡术”：治霾、煤改与公平

今年的供暖季，中国如何平衡经济发展、环境保护与民生保障之间的关系？冯灏撰文分析。

（来源：中外对话订阅号 ID:chinadialogue2016 作者：冯灏）

午后三点，七十岁的李爱英（化名）和朋友坐在位于北京西北郊区韩家川村口聊天。11月中旬，北京午后的气温不过10摄氏度。老人们从上到下包裹得很严实。“家里已经穿不了这么多了，单衣单裤就行，” 李爱英说。

今年韩家川村从11月7日就开始试供暖，比北京正式供暖日期15号提早一周。从去年开始，韩家川村陆续拆掉了村民家里的燃煤取暖设备，开始像城市一样集中供暖。直径有半米的热水管被高高地架起来，将热水从建在西北旺镇的电发热站通往各家各户，有数公里。李爱英感叹说，“今年不用买煤烧煤，我们省事儿多了。”

“供暖季”是中国北方特有的集中供应暖气的时期，从入冬到第二年天气转暖，时间长短不一。随着中国公众对空气质量越来越关注，“供暖季”也成为了一个让人担忧的日子。长期以来满足城乡居民和工业生产的能源供应以燃煤为主，因此供暖季往往伴随着空气污染。以北京为例，2010-2014年的五年间，冬季采暖季比非采暖季PM2.5浓度高50%以上。平衡供暖季的采暖需求和空气质量成为中国决策者面对的难题。

向污染宣战

2013年，中国政府开始向雾霾宣战，要求到2017年，包括北京在内的重点城市和区域空气污染显著下降。2017年，达标进入倒计时前夕，北方迎来了史上最大规模“煤改气”行动，力保空气质量。以北京为例，全市336个村、14万余户农村居民告别燃煤。与此同时，“最严停工令”也全面执行，11月15日至次年3月15日的供暖季四个月期间，石家庄、唐山、邯郸、安阳等重点城市钢铁产能限产50%；电解铝厂限产30%以上；氧化铝企业限产30%等。

治霾雄心有了成效，2013年立下的五年目标在2017年顺利实现，京津冀、长三角、珠三角等重点区域PM2.5平均浓度比2013年分别下降39.6%、34.3%、27.7%。

但是操之过急的空气治理措施也造成了问题。煤改项目在一些地区造成了供暖不足和“气荒”，大规模的“限产”措施也使不少企业陷入生存困境。中国不得不开始考虑更加灵活的政策工具，以平衡经济发展、环境保护与民生保障之间的关系。

煤改项目的困境

“就是因为改气，你知道有多少老头老太太的生活受到影响吗？”河北鹿泉区石井村村民李森林（化名）在今年夏天的一次访谈中表达了他对煤改气的意见，“这些平日里独居的老人不能用熟悉的煤炉生火做饭，也没人教他们怎么用天然气。有人操作不当伤着了自己，不敢动气的大冬天就只能吃冷食”。

由于缺少足够的时间规划，石井村通气设备在2017年冬天没有时间埋设在地下，空中走管造成了安全隐患，尤其是对独居的老人。

去年，媒体也曾广泛报道中国北方不少地区因为没有在入冬前完成煤改，取暖受到影响。 在陕西农村的一些学校中，因为燃煤锅炉被拆除，而天然气管道不能及时接入，在校师生无法取暖。山西临汾设置了155平方公里的“禁煤区”，居民不仅被要求拆掉燃煤锅炉，并且家中不能留散煤，但是在气温普遍零度以下的情况下居民家里迟迟没能迎来暖气。而李爱英所在的北京韩家川村也经历了取暖季后二十多天内没有供暖的窘境。

吸取去年的教训，2018年9月生态环境部正式公布的《京津冀及周边地区2018-2019年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》强调“先立后破”，对以气代煤、以电代煤等替代方式，在气源、电源未落实情况下，原有取暖设施不予拆除。此外，各地完成散煤替代户数不再提前制定好目标，而是按照实际情况上报。2018年7月国务院发布的《打赢蓝天保卫战三年行动计划》中也提到“确保北方地区群众安全取暖过冬”。这个冬天温暖不再盲目让位于清洁。

供暖与公平

中国计划淘汰北方农村家庭普遍使用的劣质散煤的历史可以追溯到2016年7月中国工程院发布“大气十条”中期评估之后。该评估报告认为，散煤对京津冀秋冬季的重污染贡献巨大。而在煤改电、煤改气之间，大多数地方政府选择了天然气，因为前者成本较高，且电力供暖改造将给电力基础设施带来难以承受的额外压力。

但大范围的煤改气增加了天然气的需求，在去年冬天引发了严重的气荒。今年，煤改气还在持续推进。由于供需之间仍存巨大缺口，天然气价格不得不做出调整。五月，国家发改委发布允许居民用气的价格在20%以内上浮，发改委负责人解释说，调整是由于居民用气平均门站价格低于供应成本。文件一出，各地气价应声上涨。

中国人民大学经济学院副院长、能源经济学教授郑新业表示，能源价格上涨、市场化，冲击的是最低收入人群。北方大部分地区已经对于城镇低收入群体和农村“煤改气”家庭，采取了发放补助、提高最低生活保障标准等措施。但是各地财政补贴的意愿和能力大不相同。以北京西北旺镇为例，分户取暖的住户补贴标准达到了最高每年360元/平方米。李爱英说去年冬季的采暖支出和往年烧煤基本没有区别。而这样的高水平补贴在经济欠发达地区难以实现。中国城镇供热协会副理事长刘荣认为资源不平衡是清洁供热推进过程中很明显的问题。

“河北就非常羡慕北京，煤改气后，倾全国之力先保北京，但河北禁止燃煤后有多少燃气资源？” 刘荣说。

天然气供应的挑战

成功推广“煤改气”的前提是有气。中国天然气的对外依存度高达39%，近年来，天然气的产量及增量更是远远满足不了国内不断增长的用气需求，因此，地方上有多少燃气资源可分配，还要取决于国际市场。

国际市场的供应不容乐观。随着中美之间的贸易摩擦升级，两国互加关税。彭博船运数据显示，美国销售到中国的液化天然气（LNG）从2018年5月的近40万吨降至7月的仅13万吨。随着中国在8宣布对从美国进口的LNG加征25%的关税，进口美国LNG进一步失去竞争力。

由于购销价格谈不拢，中国与世界头号天然气出口国俄罗斯之间的中俄西线供气项目“马拉松式”谈判也时断时续。独立能源研究咨询机构水石能源创始人张柳潼认为，因为大部分的长期协议还没有谈好，中国主要的天然气供应来源中亚市场也可能再次出现“意想不到的”破坏因素，“非常有可能的情况是，在中国最需要天然气的时候，天然气供应突然中断”。中海油研究总院规划研究院综合规划资深工程师许江风认为，中国对天然气的需求量大，集中购买往往刺激气价的反弹。

另一个瓶颈在于基础设施。国家能源局石油天然气司副司长李英华在2018年8月的一个论坛上表示，中国天然气管道里程仅有7.4万千米，相当于美国的15%，而由于天然气通行的“道路”不够长，导致管网负载程度是美国的两倍。天然气存储设备也有很大的缺口，中国地下储气库只有全国表观消费量（当年产量加上净进口量）的3.2%。与去年相比，今年LNG终端实际增加的额外接收能力非常有限。李英华认为中国天然气供应紧张的局面在近几年内是没有办法缓解的。

“国有石油公司现在什么也做不了”，张柳潼说，“唯一积极的事情是，目前现有的LNG储气设施是装满了的，可以对冲1~2周冬季的尖峰需求。

“限产”松绑

今年北方冬季雾霾治理还面临另一个复杂因素。

去年的“最严停工令”曾让重工业企业叫苦不迭。而生态环境部九月印发的《京津冀及周边地区2018-2019年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》表明，今年的限产将更具灵活性。方案没有规定统一的、强制性的产能限制比例，而是由地方根据排放标准打分，实行差别化错峰生产。

禁止“一刀切”无疑是手段上的进步，但给大气治理带来了更大压力。地方为了兼顾经济发展和空气治理，可能会加大煤改电、煤改气方面的努力。

艰难的平衡

本月中旬，刚刚进入供暖季的北京又遭遇了入冬以来最大的雾霾天气，城区PM2.5浓度数日超过300微克/立方米. 并启动空气重污染黄色预警。媒体评论说，蓝天不应该是应急措施之下的临时用品，“治霾工程还任重道远，不能好了伤疤忘了痛，甚至只是’减缓’一下疼痛，就忙着叫’停药。”公众对蓝天的渴望不减，供暖与治污之间的张力势必会持续存在。

西北旺的韩家川村，雾霾给村中笼上了一层灰白。村民戴上了口罩，在雾霾中接送孩子上下学，父母隔着厚厚的口罩和孩子聊天。

“为了搭这些粗管道，村里可是花了不少钱，但要是能换来好天气，也算没有白花钱”，李爱英指着高高的管道说。