配电放开政策下增量配电业务多方投资主体利益分析（下）

长期以来，中国的配电网只能由电网企业投资运营，配电网建设滞后于输变电网发展步伐。历史欠账造成的低水平配电网已经成为电力供给的瓶颈，也严重制约了电力系统的升级和新技术的应用。增量配电投资业务放开，成为本轮电力体制改革最受关注的环节之一。有序放开配电网业务将打破垄断、改变部分地区配电网建设缓慢的现状，并使包括民企在内的各类社会资本充分参与，分享改革红利，但由于增量配电业务投资存在多方主体，政策背后的利益博弈激烈，从执行过程来看，各主体之间的利益矛盾逐渐暴露。因此，分析增量配电业务各投资主体利益，并解决其中的利益矛盾对于探索社会资本投资配电业务的有效途径，促进增量配电政策的顺畅实施很有必要。论文采用利益分析框架，指出目前各投资主体之间存在的利益矛盾并找出导致政策执行不畅的影响因素，最后分别对政府相关部门、国家电网公司、社会资本企业三方主体提出了完善我国增量配电政策的对策建议。

（来源：微信公众号“电力法律人茶座”ID：dlflrcz 作者：张绪刚 唐香玉）

03解决增量配电利益矛盾的对策建议

基于对目前我国增量配电政策执行的利益分析，我们认为应该分别从政府相关部门、国家电网公司、社会资本企业三个角度入手提出解决对策，保证政策执行顺畅，减少阻力，实现不同主体的利益协调和发展。

针对政府相关部门的对策

增量配电改革不仅是对电力市场的重塑，也是对政府监管能力的考验。增量配电网项目管理是由地方政府能源管理部门负责，通过招标等市场化机制，公开、公平、公正优选确定项目业主，明确项目建设内容、工期、供电范围并签订协议。对于整个竞争过程，相关主管部门需出台一系列实施细则，来确保参与各方能够公平公正竞争。这就需要政府相关部门做好对电网公司的监管和制度设计。

政府监管需到位

目前试点项目实施操作层面由于缺乏配套的实施细则，无法提供混合所有制供电公司的股权比例、股东组成及项目业主招标方式的明确依据，体现公平、公开、公正的优选原则。各地在试点项目的投资主体遴选方面仍处于探索阶段，方法因地而异。为减少试点项目对电网企业的依赖，地市政府管理部门应将配网投资主体遴选机制和公司合营（public-private-partnership，PPP）模式结合起来，使得配网建设有更大的施展空间。PPP模式是指政府与私人组织为提供某种公共物品和服务形成的一种伙伴式合作关系，以特许权协议为基础，通过合同来明确双方的权利和义务。

近年来，随着我国招标投标制度的推广，公共工程建设和政府采购开始普遍推广招标投标制度。随着国家电网等自然垄断产业管制改革和民营化的加快，特许投标制度必将在我国得到广泛的运用。社会资本的引入，对于解决企业所有者缺位的难题具有重要的意义，也可以使得特许经营者在获得特许权的过程中更加具有市场和理性的特征。构建我国自然垄断性产业的特许经营体系势在必行，关键在于政府对特许经营权的监管需要做到位：明晰产权，明确权责范围，把握好监管尺度，对电网企业进行界定和限制，保护公共利益和各方主体的利益。

制度设计需优化

消除社会资本的担忧还是必须回到公开、公平、公正的原则和政策设计上来。目前，让社会资本心有疑虑的事情主要两个：一是增量配电网项目如何产生，二是配电价格存在不确定性。必须从制度上进一步明确，什么情况下必须确定为增量配电网；必须进一步明确，所有增量配电网一定通过公开招标确定投资主体；必须从制度上设计，招标时应明确建设内容和供电可靠性标准，对投资方投入资金的数量和节点有刚性约束，在此基础上，招标确定配电价格。在招标环节，要明确投资主体的准入资格，保证项目招投标的公平性；在配电网的规划、建设、并网、运营、维护方面，需要统一标准，避免无序和重复建设，保证建设质量；在收益核算上，需建立体现交叉补贴责任义务的分电压等级输、配电价机制，明确到户供、售电服务的价格标准；对于普遍服务，需明确增量配电改革之后的责任划分、资金筹集、运作管理和保障机制；针对各类投资主体制定准入和退出机制，建立信用评价制度等等。各项配套机制的制定都需要由中央政府进行规范性指导，各省政府出台相关实施细则加以严格落实，在试点业主选择时，要高度重视和落实混合所有制改革。党的十九大报告提出，深化国有企业改革，发展混合所有制经济。中发9号文也早己提出，鼓励以混合所有制方式发展配电业务。

针对国家电网公司的对策

厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强在接受上证报记者采访时表示，从现实来看，电网公司在这方面的竞争力较强，其他主体虽然很想积极参与，但较难和电网企业进行竞争。目前急需对电网企业的控股比例以及其他行为进行界定和限制，以更好推进增量配电试点工作的开展。

选择合理的参与方式

电网企业可选择省级电力公司或主办的各级集体企业为单一投资主体，也可选择多主体组合方式。针对合作方，根据区域实际，积极引入发电企业、电力建设企业、高新产业园区、经济技术开发园区、供水、供气、供热等企业和政府机构以及其他符合条件的社会资本参与投资，以混合所有制形式，通过参加招标等市场化方式确定增量配电网业务投资主体。国家电网公司要积极参与竞争，需采取与社会资本合作的方式，第一批试点项目中电网企业控股、参股的项目不得超过50%，原则上不搞绝对控股。

国家电网公司应当与试点项目运营主体签订调度协议，按照电网统一调度原则，做好调度管理和运行监督，确保电网安全稳定运行。对不具备独立运营条件的试点项目业主，在自愿协商一致的基础上，国家电网可以接受其运营委托，充分发挥其人才、技术、管理等方面优势，实现专业化管理。进一步促进市场公开透明运行，扩大电力市场交易规模，促进能源资源大范围优化配置。

积极履行各项职责

面向政府，为增量配电投资业务放开提供支撑。根据国家确定的试点项目名单，各省级电力公司发挥技术优势，协助地方政府划定供电区域、明确供电范围。按照国家有关要求，配合政府部门做好电网统一规划，加强上级电网建设，确保外部电源的稳定可靠供应。

面向试点项目业主，提供优质并网服务。为试点项目提供便捷、及时、高效的并网服务。与试点项目运营主体签订调度协议，按照电网统一调度原则，做好调度管理和运行监督，确保电网安全稳定运行。对不具备独立运营条件的试点项目业主，在自愿协商一致的基础上，国家电网公司可以接受其运营委托，充分发挥电网公司人才、技术、管理等方面优势，实现专业化管理。

面向合作伙伴，努力争取多方共赢。省级电力公司作为投资主体，积极参与竞争，与符合条件的社会资本合作成立混合所有制供电公司，通过参加招标等市场化方式争取成为试点项目业主。对国家电网公司投资控股的混合所有制供电公司，做好信息公开工作，保障各类股东的合法权益。

针对社会资本企业的对策

社会资本企业参与增量配电业务，与国家电网公司在各方面实力上存在差距。因此社会资本企业必须提高竞争实力，具体来说有以下几个方面。

积累一定的资本实力

配电网是重资产行业，动辄数亿元的投资都是很正常的，未来还要涉及到升级、改造、扩容，所以其资金门槛是很高的。配电网作为基础设施必须提前布局，很可能在巨额投资后数年才见经济效益。在配电网运营过程中还会有事故抢修，自然灾害等突发状况造成的潜在损失。所以具有一定的资本实力是进入增量配电网业务的前提。

提高企业的技术水准

电力的生产、传输、消费是瞬间完成的，电能经过长距离传输还要保证电能质量，对配电网的设计、设备可靠性、人员运维水平要求很高，具有较高的技术门槛。目前，社会资本缺乏电网运维经验，特别是对突发状况的应对能力不足，系统安全稳定难以得到保证。这就要求从事增量配网项目的社会资本除按规定配备一定数量和质量的专业人员外，还应加大技术人员的培养，以满足电网日常运行需要。

积极承担社会责任

电力属于社会公共服务的一部分，进入该领域的社会资本必须改变以往的“私企”运营模式，要更多的从用户和社会的角度思考问题，为用户提供优于电网公司的供电服务。当运营过程中和用户发生利益冲突时，要敢于担当，积极履行电力普遍服务、保底服务和歧视提供配电服务的义务。

做好风险预测

巨额配电网投资可能面临负荷水平不及预期的风险，投资回报有不确定性。随着市场的进一步开放，同一个配电区域可能有多个售电公司，售电业务竞争加剧，售电盈利不确定。配电网运营过程中可能遇到生产事故、自然灾害、设备外力破坏等运维风险，损失不确定。因此社会资本企业必须做好风险预测，以防出现意外损失。

目前社会资本企业对于政策的忧虑归根结底是因为担心竞争不过电网企业。这种担心主要源自对竞争的公平性信心不足，源自对电网公司强大影响力的恐惧，源自对相关部门监管能力的怀疑。因此为促进增量配电网业务的健康发展，政府有关部门应该加强对增量配电网建设项目竞争中具有潜在优势的国家电网公司的监管，对这些具有潜在优势的竞争企业规定更多的社会责任，采取更多有利于社会资本参与竞争的政策措施，促进增量配电网建设业务的健康发展。

文章来源 I《华北电力大学学报（社会科学版）》

2018年第3期

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