改革开放40年我国电力投融资体制改革探索与实践

电力工业是国民经济支柱性产业，其发展要遵循经济运行规律，受到经济体制机制的影响。其中，电力投融资体制对其有着直接的制约或推动作用。同时，电力系统是一个完整的物理系统，其发展的内生动力在于经济社会发展的用电需求。改革开放以来，我国电力工业取得了举世瞩目的成就，在这一过程中，生产力的发展推增电力发展的需求，电力投融资体制或适应或滞后于这一需求。电力工业本身及其投融资体制交替作用、螺旋上升，经历了从计划到市场的巨大转变。投融资体制日益完善，成为我国投融资体制改革乃至市场经济体制改革的重要组成部分。

破冰投融资体制，扭转电力建设资金短缺局面

改革开放以前，电力投资与国家其它基础建设投资相同，实行高度集中的计划经济体制。所有发电、输电、配电资产全部为国家所有，政府是唯一投资主体，投资来源为中央财政预算内基建拨款。由于一方面决策权限集中在中央政府，投资难以响应电力供需信号，另一方面资金来源渠道单一、融资数量有限，导致电力建设速度缓慢，在较长一段时间内成为严重制约国民经济发展的瓶颈。东北、华东、华中、华南等地工业企业经常停三开四、停二开五，工业企业设备生产能力约20%得不到发挥，人民生活用电更得不到保证。

改革开放之初，百废待兴，社会生产力得到极大释放，电力需求快速增长。“六五”（1981～1985年）和“七五”（1986～1990年）时期，我国GDP平均增速分别达到14.7%和15.7%，用电量翻了一番，从不到3000亿千瓦时，增至6100亿千瓦时。1981年到1987年的6年间，用电量增速从3%持续增长至11%。缺电形势更加严峻，是否能够解决电力短缺问题，成为检验电力行业改革措施是否有效的重要标尺，而首要措施就是通过改革电力投融资体制，拓宽资金渠道，解决电力行业建设资金不足和投资效益低下、经济责任不清等“大锅饭”问题。通过艰难的探索，国家相继实施了“拨改贷”、集资办电、引入外资、征收电力建设基金、发行电力建设债券等政策，努力开拓资金来源。

1980年，电力行业率先推行“拨改贷”，电力基建投资由财政无偿拨款，改为通过建设银行以贷款方式供应，明确了资金使用的经济责任，资金周转观念、利息观念和投入产出观念得以增强，但是资金来源仍主要是中央财政。到1985年，“拨改贷”在全国各行业全面推行，电力基建投资中，中央拨款大幅降低，银行贷款达到总投资的60%。1981年，集资办电开始试点，中央与地方共同集资的第一个电厂——山东龙口电厂开工建设。其后，水利电力部和国务院先后发文，鼓励中央和地方集资办电，补充国家电力建设资金的不足，并可按投资比例分享用电指标，“谁投资、谁用电、谁得利”打破了国家独家办电、资金来源单一的模式。同时，外资引入规模持续增加。1984年，利用世界银行贷款的云南鲁布革水电站开工建设。到1995年十年间，地方集资资金和外资超过同期电力基建投资的30%。为进一步解决电力建设资金的来源，1987年国务院发文，在用户电价外每度电加收2分钱作为电力建设专项基金，并开始发行电力债券。通过多措并举，电力建设资金短缺压力得到缓解。

1992年以后，改革开放步伐进一步加快，提出了建立现代企业制度的要求，明确企业自主经营、自负盈亏，实行法人责任制、建设项目资本金制度和投资决策责任制。1996年，正式组建了国家电力公司，1998年电力部撤销后，电力工业彻底实现政企分开，国家电力公司成为国家授权的投资主体及资产经营主体。

从1978到1998年，电力投资从49亿元增至1742亿元，增长了35倍，占全社会固定资产投资的比例从3.5%增长至6.1%，在国民经济发展中占有越来越重要的地位。发电设备容量增长3.9倍，线路长度和变电容量分别增长1.5倍和5倍，用电量增长3.9倍。到1997年，持续20多年的用电短缺问题得到了解决。

试水农网建设新模式，拓宽电网投资渠道

改革仍然处在探索阶段，投融资体制发展完善过程中，电力投资中电源电网投资不平衡不匹配的问题日益突出。按照“电厂大家办、电网国家管”的方针，在电力短缺、发电容量不足的情况下，解决了电源建设资金问题，也保障了电网统一规划、统一建设、统一调度、统一管理，但是电网建设资金仍然得不到解决。1978到1997年，电网投资占电力建设投资的比重仅26%，电网建设长期滞后于电源，供电能力和安全可靠性难以保障，甚至形成了“重发轻供不管用”的说法。尤其是农村低压电网，由于没有建设资金来源，农民自建自营，设施严重老化。电能损耗、运行维护费用通过电价向农民平摊，加之电网管理和电费收缴混乱，层层加价集资，“权利电”“人情电”“关系电”普遍，导致农村电价高于城市。

为了保障农村用电需求，1998年，国家开始推动农电“两改一同价”，实现农村用户与城市用户用电同价，在此基础上，由国家增加投入改造农村电网。1998年，第一批农网建设与改造工程由国家拨付预算内资金作为资本金，其余由电网企业贷款解决，通过电价加价解决还本付息。2001年，将电力建设基金“两分钱”取消后并入电价收取，用于解决农村电网改造还贷问题。此后，又按此模式开展了第二批农网改造、县城电网改造、中西部农网完善、无电地区电力建设、农网改造升级、户户通电等工程，并延续至目前的新一轮农网改造升级工程。国家对不发达地区电网、中西部地区农网给予中央预算内资金作为资本金，由电力企业作为法人主体，贷款解决资金缺口，这一模式有效解决了这些地区电网资金短缺、长期得不到改造的问题。电力企业逐步健全了电网项目建设法人责任制，提升了投融资管理能力和资金效率、投资效益的意识，开始扭转电网投资不足发展滞后的矛盾，为进一步深化改革奠定了基础。

创新投融资体制机制，开拓电网发展新篇章

2002年，国家电力公司重组为国家电网、南方电网两家电网公司和5家发电集团公司、4家辅业集团公司。2004年，国务院颁布《关于投资体制改革的决定》，确立了企业在投资活动中的主体地位和自主权，彻底实现由计划向市场方向的转变，形成了以企业为投资主体、投资决策分层、融资渠道多样的投融资体制，企业投资责任意识、自我发展动力增强，投资规模持续加大，投资效益显著提升。2007年以来没有再发生大面积系统性电力短缺。

为解决电网发展长期滞后矛盾，国家电网公司积极履行央企责任，加大投资力度，科学规划、精准实施，实现了电网发展后来居上。2003～2017年，我国电网投资占电力投资的比例从37.7%增至61%。其间，国家电网公司累计完成投资4.2万亿元，占改革开放40年以来电网投资的84%。2017年线路长度和变电容量分别是2003年的2.84倍和5.57倍，实现了从特高压到配电网的各级电网协调发展，在自然灾害频发的情况下，电网持续稳定运行，是世界上唯一没有发生大停电事故的特大型电网，为经济社会发展提供了可靠的电力保障。按照国家西部大开发、清洁发展、脱贫攻坚等战略部署，国家电网公司积极筹措资金，加大投资倾斜力度，从“十一五”到“十二五”，累计解决192万户、750万无电人口用电问题，实现了经营区域内户户通电；全力支持新能源并网，国家电网公司经营区风电、太阳能发电装机突破2.1亿千瓦，国家电网成为全球新能源并网最多、发展最快的电网；服务农业供给侧结构性改革，推进新一轮农网改造升级，完成了井井通电等攻坚任务。

进入新时代，国家电网公司贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，积极参与改革，探索投融资新机制，提升电网发展质量。按照国务院国资委关于中央企业投资监管的要求，规范电网规划、可行性研究管理，严格执行投资项目核准程序和投资决策程序，提升投资规范性；积极探索合理授权、权责相当的投资管理机制，强化投资考核督导；通过事前诊断分析、事中严格管控、事后评价分析，提升投资精准性，保障投资效益。2017年，国家电网公司实现营业收入2.3万亿元，同比增长10.9%；实现利润910亿元，同比增加43.8亿元。公司连续14年获国资委央企业绩考核A级，蝉联《财富》世界500强企业第二位、中国500最具价值品牌第一名。国家电网公司以2020年全面建成“一强三优”现代公司为阶段性目标，实现电网跨越式发展，充分体现了电力投融资体制的改革效果，也说明以企业为电力投融资主体的改革方向蕴藏着巨大潜力。

改革永远在路上。进入新时代，我国社会经济环境和能源发展环境发生着重大变化，十九大提出要“发挥投资对优化供给结构的关键性作用”。电网方面，东中西部地区电网发展不平衡、投资需求和投资能力不匹配、政策性投资经济效益较低等不平衡不充分问题仍需要大力解决。国家电网公司将坚决贯彻落实中央改革决策部署，在创新体制机制、服务经济社会发展中当好先锋、做好表率。

（作者系国网能源研究院副院长 李伟阳）