以混改为重点深化国资国企改革

未来国有企业改革的思路和重点是要按照完善社会主义市场经济体制的要求，实施国有经济战略性调整，优化国有资本布局和结构，积极发展混合所有制经济，加快完善企业法人治理结构，建立健全以管资本为主的国资监管体制，大幅提高国有资本运营和监管效率。

以战略性行业为重点优化国有经济布局和结构

第一，加快国有经济布局和结构的战略性调整。制定国有经济布局结构战略性调整规划，明确调整方向和目标。继续按照“有进有退、有所为有所不为”、“进而有为、退而有序”的原则，沿着竞争性行业和战略性、垄断性行业两条线，加快国有经济布局和结构调整步伐。在一般竞争性领域要退足、退够，为民间投资者“进得来、稳得住”创造公平竞争环境。

在竞争性行业，国有经济要按照市场化原则，继续适当退出和收缩战线，为民间资本和民营经济发展创造广阔市场空间，有选择性地保留的竞争性国有企业应找准市场定位，做强核心业务，增强对核心技术和专有技术的研发能力，不断提高核心业务的竞争力，成为带动行业发展的核心引领力量。

在关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，在适度加大国有资本投入力度、加强国有经济控制力的同时，要放宽行业准入，引导社会资本、民间资本进入，提高相关行业竞争性业务的市场竞争程度，提高行业运行质量和效率。相关国有企业要加快公司制股份制改革步伐，完善公司治理结构，提高公司现代化、规范化管理水平和企业国际竞争力。

实施国有企业分类改革，探索实行政策性和竞争性国有企业分类管理。推动具备条件的国有大型企业实现整体上市，不具备整体上市条件的国有大型企业要加快股权多元化改革，必须保持国有独资的国有大型企业要加快公司制改革，建立和完善现代企业制度，完善国有企业法人治理结构。

第二，分类推进国有资本布局优化。对于竞争性行业，要加大重组整合力度，提高产业集中度，优化资源配置，加快企业转型升级，加快培育发展一批具有较强竞争力的世界一流水平跨国公司。竞争类企业应主要根据资本投资收益，优化国有资本投向，推动国有产权流转，淘汰没有竞争优势、长期亏损的企业，加快处置低效、无效及不良资产，提高竞争能力。一般竞争性行业的国有企业不作为国有资本的投资重点，现有企业依照市场优胜劣汰的商业竞争规则进行市场公平竞争，国家一般不给予特殊政策或项目支持。重要行业和关键领域应作为国有资本投资的重点方向，根据不同行业特点，加大国有资本投入，支持其在服务国家宏观调控、保障国家安全和国民经济运行、完成政府特定任务等方面发挥更大作用。

对基本公共服务类行业，要加大国有资本投入，提高公共服务的质量和效率，支持其在提供公共服务方面作出更大贡献。进一步突出主业，优化公共服务业务资源配置，增强持续经营能力。加快优化国有资本战略布局，按照制造业、服务业、金融业、投资类和科研类等不同产业类型进行分类管理和考核，促进国企改革重组、国有资本“有进有退”。

以建立法人产权制度为核心加快完善现代企业制度

第一，深入推进现代公司制改革。不论是商业类还是公益类国有企业，其基本属性都是企业，都是独立的市场主体，经营机制都必须适应市场经济的要求。要加快推进现代企业制度建设，按照市场决定资源配置的要求，依法独立自主开展生产经营活动。竞争类企业以市场为导向，引入社会资本，积极发展混合所有制经济，促进企业体制机制创新，打造充满生机活力的市场竞争主体。重要骨干企业可保持实体（集团）公司形式，具备条件的可改组为国有资本投资公司，其他企业可通过混合所有制改革或整体上市后由国有资本运营公司持股。公益类国有企业主要采取实体（集团）公司形式，可根据业务特点推进所出资企业混合所有制改革。

积极推进国有企业整体上市。进一步明确政府、国资监管部门及企业的任务和责任，统筹规划并制定相关配套政策。企业根据国家战略和实际发展需要，在国资监管部门指导下，“一企一策”制定整体上市的整体实施方案和具体的操作细则。方案实施必须重视市场机制的作用，允许持股机构和企业相机决策，不设置具体的进度要求和强制性的时间表。通过整体上市，强化资本市场和社会的外部监督，优化企业股权结构和治理机制，彻底实现国有企业股权股份化、多元化，增强国有控股上市公司的激励约束机制。

第二，进一步加强国有企业董事会建设。董事会的机构建设与机制建设相辅相成，机构建设为机制建设创造条件，机制建设也带动机构的完善。当前国有企业董事会试点在机构建设方面进展较快，为后续改革打下良好基础，但机制建设相对滞后，拖累了国有企业公司治理的完善。下一步董事会建设应以机制建设为重点，推动机构建设和机制建设协同前进。机制建设的核心是“落实权力、理清责任、权责对等”。

充分落实董事会的权力。随着部分国企董事会班子不断完善、能力不断提高，国资管理部门可以对这些企业减少行政管理事项，切实落实董事会的权力。

完善董事的追责和免责机制。国资管理部门可以多种方式追究失职董事的责任，可以通过考核免除失职董事的职务，并向社会公示。国资管理部门作为积极的股东，以管资本为主加强国有资产监管，监管方式应从事前审批向事中和事后监管转变。

完善重大事项的决策机制。企业董事会对重大事项应遵循“集体决策、个人担责”的机制，避免出现“一把手”决策或者无人担责的现象。

进一步加强机构和人才建设。在借鉴国内外经验的基础上，进一步完善董事尤其是外部董事的选拔机制，完善董事标准，拓宽人才渠道。

第三，深化国有企业人事制度改革。深化国有企业领导人员管理体制改革。逐步取消国有企业的行政级别和类行政化待遇，建立由董事会直接选聘、考核与管理经理班子的新机制。按照现代企业制度的要求，规范企业股东会、董事会、监事会和经营管理层的责权。完善董事会制度，提高外部董事比例，试点外部董事担任董事长。落实董事会选聘、考核、奖惩经理班子的相关职权，实现企业决策权与经营权的分离。

建立健全职业经理制度。以国企高管合同制、年薪制、任期制和市场化选聘作为国企全面推行职业经理人制度的突破口，逐步弱化和取消国有企业及其经营管理人员的半行政化身份，推进国有企业管理人才市场化改革，建立有进有出、能上能下的管理人才流动和配置机制。通过走“市场化”去“行政化”，打造符合现代企业要求的国企职业经理人队伍。构建职业经理人市场治理体系，培育统一开放竞争有序的职业经理人市场。

加快完善企业人事和薪酬激励制度。推进国有企业人力资源市场化改革，推动国企内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度改革。国有企业管理人员和员工原则上都要实施市场化择优选聘，同时要完善激励约束机制，合理确定国企干部职工的薪酬水平和职务待遇。

以完善治理为中心积极推进国企混合所有制改革

首先要优化混合所有制企业股权结构。把优化股权结构作为混合所有制改革的突破口，除国有资本必须保持独资、绝对控股的特殊国有企业外，混合所有制改革要突破“股比限制”的思维方式，改变国有股一股独大、内部人控制局面，建立各类股东利益风险共担、相互制衡约束的有效治理结构，切实转变企业经营机制。

要加快在竞争性行业领域发展混合所有制经济，优化股权结构，着重解决国有企业股权比例过于集中、市场化运行机制不健全问题。发挥各类资本取长补短、相互促进作用，实现资源的有效配置，推动混合所有制企业从追求形式和数量的“粗放式”混合，向更为重视发展内涵和质量的“集约式”混合转变，真正促进国有企业体制机制转换和市场主体地位形成。

国有资本可采取相对控股或参股方式，允许非公资本持股比例超过三分之一甚至超过一半，使出资人真正到位，建立用手投票而不是“用脚投票”的机制，让各类股东在公司决策和治理中都能发挥应有作用。因此，从完善治理、强化激励、激发企业活力目的出发，必须把优化股权结构作为混合所有制改革的突破口，积极引入各类投资者，竞争性领域国有资本持股比例不设下限，以市场为导向鼓励企业兼并重组，根据国家战略需要和公司发展实际设置股权结构。探索建立国有股东“金股”制度，通过约定对特定事项的否决权，确保国有资本在特定领域的控制力。

其次，要切实转变混合所有制企业激励约束机制。混合所有制改革不仅仅要实现投资主体的多元化，重点还在于是否实现了混合所有制企业内部机制的真正转变，通过融合民营企业机制灵活、效率高和国有企业管理规范的优势，完善治理、强化激励，建立起产权清晰、权责明确、决策民主、管理科学、富有效率的现代企业制度，提升企业运行效率和价值创造能力。

要构建科学的公司治理，设置合理的股权结构，既要防止出现一股独大，也要避免股权过于分散。合理分配各类股东在董事会的席位，充分保障各类股东特别是非公有股东的代表性和发言权。

坚决推进国企高管和职工的身份转化，推动国有企业去行政化，建立市场化的选人用人用工和分配机制。混合所有制企业的经理人团队应坚持市场化、社会化、去行政化、去官本位。混合所有制企业要实行职业经理人制度，通过市场化方式选聘经理人，明确将企业核心管理层的身份由类行政事业编制完全转为企业编制，其任命权真正由组织部门转到企业的董事会。给予核心管理层阳光持股，使他们的切身利益和企业利益最大程度一致化，使其经营管理潜能得到充分释放。建立奖惩分明的绩效管理制度和员工激励机制，调动全体员工的积极性。

最后，要规范有序推进混合所有制改革。混合所有制改革的实施过程和操作细则同样决定着改革的成败。改革必须自上而下进行总体规范和设计，并与尊重基层创新经验相结合。

推进混合所有制应履行法律法规明确的程序，完善国有资产评估定价机制，进一步优化程序，更多通过公开的、全国性资本市场和产权股权交易市场，提高资本市场运行效率，发现企业有形与无形资产价格，推动相关配套制度建设和监管改革，从制度设计上避免国有资产流失。

提高国企改革配套政策文件整体性协调性。混合所有制改革要高度重视协调配套，对相关配套文件进行系统规范梳理，注重配套政策之间衔接和前后出台政策的连续和衔接，修改不符合中央要求和混合所有制改革方向的政策规定，增强国企改革系列配套文件的整体性、协调性。赋予地方和企业更多、更大改革自主权和先行先试的权力，允许地方结合实际，对系列配套文件进行综合、整合，减少配套文件数量，出台地方国企改革和混合所有制改革综合性文件，消除众多文件之间相互掣肘的问题，为国有企业混合所有制改革构建制度和政策基础。

出台针对性的国企混合所有制改革支持政策。针对现有国企改革、混合所有制改革政策文件偏向于宏观指导性、原则性的特征，出台可操作性强的配套政策和具体支持措施，着力建立健全激励性、支持性优惠政策。在混合所有制企业管理层持股、国企员工身份置换补偿、国有企业解决社会包袱和历史遗留问题、混合所有制改革费用补偿等众多方面出台针对性优惠政策，以充分调动国有企业和社会资本参与混合所有制改革的积极性、主动性。

建立鼓励改革创新的容错机制形成改革合力。当前国资国企改革正处于攻坚克难的关键阶段，需要进一步统一思想认识，凝聚改革共识。要加快建立混改容错机制，允许犯错、试错，对于由于决策、操作失误而导致的一些问题，应有足够的宽容。对于改革方向正确，没有原则性的失误和错误，应当采取包容的态度，鼓励大胆改革和创新。当然，对于人为主观谋取私利、暗箱操作行为，要依法惩处，决不姑息。

以管资本为主完善国资国企监管体制

第一，完善政府的国资监管职能。以管资本为主完善国有资产监管体制，必须正确处理好政府与市场的关系，坚持市场化改革方向，以提高国有资本的集中度和配置效率为核心，以激发企业活力和市场竞争力为着力点，加快国有资产监管职能与企业出资人职能分离，建立“2+X”的国有资本监管体制，加强政府国资部门和财政部门的监管职能，建立若干专司国有资本出资人职能的国有资本投资运营公司，进一步推进政企分开、政资分开、所有权与经营权相分离。

国务院代表国家行使国有资产所有权，负责监督指导国资监管部门和财政部门依法履行国有资产监管管理职能，审核国有资本投资运营规划、国有资本投资经营预算，授权国有资本投资运营公司履行出资人代表职责，任免国有资本投资运营公司主要负责人，考核国资监管部门、国有资本投资运营公司及其主要负责人经营业绩，定期向全国人大报告国有资本投资运营和国有资本经营预算执行情况。

财政部门负责国有资本预算政策、预算编制和预算信息的公开，优化国有资本收益分配和投资结构，并报国务院和人大审批，指导国有资本投资运营公司编制国有资本经营预算，监督预算实施，定期对国有资本投资运营公司资本预算执行情况进行专项审计，定期向国务院和全国人大报告国有资本经营预算执行情况，确保国有资本经营预算公开、透明。

国资监管部门专职履行国有资本监管职能，负责起草与制定国有资产监管相关法律、法规和制度，并进行相应监管，制定国有资本投资运行规划，明确国有资本投向和投资运营目标，报国务院批准并组织落实，参与编制国有资本经营预算，准确界定不同国有企业功能，指导国有资本投资运营公司编制所管国有资本投资运营规划，监督投资运营公司落实规划，定期向国务院报告国有资本投资运营情况，协助国务院考核国有资本投资运营公司及其主要负责人经营业绩，确保国有资本投资经营服务于国家战略目标。

第二，构建国有资本投资运营平台。通过设立国有资本投资或运营公司，搭建国有资本投资运营平台和经营管理平台，确保实现国有资本服务于国家战略的投资运营目标。国有资本投资公司、运营公司可通过国有资本布局结构调整、国有企业整合重组来组建。代表各级政府履行出资人职责的国有资产监督管理委员会可对其行使出资人职责的一级集团公司及其二级企业依据功能类别进行整合重组，组建若干个履行管资本职能并专门从事投资和资本运营的投资平台。

第三，充分保障企业经营自主权。推动政府经济社会管理职能与国有资产监管职能分开。以管资本为主完善国有资产管理体制、加强国有资产监管，必须积极转变政府职能。

推动国有资产监管职能与企业出资人职能分开。以管资本为主加强国有资产监管，就要逐步把国有资产监管职能与国有企业出资人职能分开，国有资产监管机构专注于国有资本经营战略制定、国有资本出资人监管和国有资本运营绩效考核，确保国有资本投资运营服务于国家战略目标。而国有企业出资人职能包括资产收益、重大决策和选择管理者等，则应完全由授权的投资机构、专业化的资本投资运营公司来承担。

推动企业出资人职能与企业经营管理职能分开。国有资本投资运营公司要准确把握出资人的职能定位，抓住产权，下放事权，依法保障国有资本出资企业的法人主体地位，尊重企业自主决策权，遵循企业发展规律，以资本管理为纽带，加强企业顶层设计，加强重大事项管理，重点管好战略规划，优化资源配置，完善资本预算和公司治理。要围绕“资本、资产、资金”三个重点，加强国有资本出资企业监管，改善国有资本的分布结构和质量效益，实现国有资本的保值增值。

（作者系国家发展和改革委员会经济体制与管理研究所研究员）