市场化电力体制中保底供电及其价格形成机制研究

内容提要：保底供电为竞争性电力体制中的标准配置。国外的保底供电包括默认供电和应急供电两种形式，保底供电的销售价格基于“合理成本+合理利润”确定，既不是“亏本供电”，也不是“惩罚性高价供电”。我国保底供电规范化的发展方向是逐步减少保底供电对象，基于成本原则确定保底供电价格。近期在保持居民、农业用电价格稳定的条件下，为实现保底供电的可持续性，需采取与电力市场化改革过渡期相适应的保底供电对策。

（来源：微信公众号“价格理论与实践杂志社”ID:jgllysj 作者：杨 娟 刘树杰）

保底供电是指政府指定的供电企业向特定用户提供的用电保障，为规范、成熟的竞争性电力体制中的标准配置。随着我国电力“市场化交易”的数量和占比快速增长，保底供电与电力“市场化交易”不协调、不可持续的问题也日趋显现。为此，本文拟根据国外监管机构①网站的相关信息，对国外的保底供电及其价格形成机制做简要介绍，并探讨我国保底供电的规范化及其可持续性的保障措施。

一、市场化电力体制国家中的保底供电及其价格形成机制

（一）澳大利亚国家电力市场的保底供电及其价格形成机制

澳大利亚国家电力市场覆盖区域的零售选择权已全部放开，所有用户可自由选择零售商。截至2018年6月，27%的居民用户（按用户数）和38%的小商业用户（按用户数）未参与市场。澳大利亚的保底供电有两种形式：一种称为标准合同供电（Standing Contract），另一种称为应急供电（Last resort）。

1.标准合同供电及其价格形成机制。未签订市场合同的用户由其所在配电区域指定的零售商按标准合同供电。市场合同期满后不再续签的用户，也要由此前最后与其签订市场合同的零售商按标准合同供电。标准合同供电的条款（不含价格条款）由政府统一规定，零售商无权更改，合同无终止期限，直至用户签订了市场合同。

标准合同供电的价格，在小用户零售电价尚未放开的州，由州监管机构规定，以反映有效率的零售商向用户提供服务的合理成本为基本原则。在取消零售电价管制的州，包括维多利亚州、南澳大利亚州、新南威尔士州和昆士兰州东南部，标准合同价格由各零售商自行确定。但州政府要求零售商公布小用户可获得的标准合同价格，且调整时间不能短于6个月。近年来有关能源零售市场的政府评估主张在所有地区恢复零售电价管制。如2018年10月，澳大利亚政府通过了ACCC（澳大利亚竞争与消费者委员会）提出的由AER（澳大利亚能源监管机构）设定默认市场价格的建议。该默认价格将作为价格未受管制地区零售商确定标准合同价格的上限。ACCC同时建议，默认价格不应反映或接近市场最低价格，以避免“激励”消费者退出市场。默认价格应涵盖高效服务的成本以及合理的利润，从而为电力零售商所宣传的折扣提供比较基础，为消费者选择零售商提供有意义的信息。

2.应急供电及其价格形成机制。适用于市场合同发生意外终止时的用户。旨在确保在零售商倒闭的情况下，相关用户自动转由指定的供电商继续获得电力供应。对电力用户实施应急支持的另一目的，是减少因零售商不付费而对批发市场（发电企业）造成的风险。AER（能源监管机构）负责制定和发布应急供电指南和计划，维护应急供电零售商注册系统，任命“默认”应急供电商。零售商可通过上述注册系统提交承担应急供电服务的意向以及成本回收机制等方面的要求。除已被任命的“默认”应急供电商外，其他零售商也可申请成为“非默认（或备用）”应急供电服务商，需提交固定或非固定形式的应急供电报价、供电成本以及相关证明材料等。

（二）英国的保底供电及其价格形成机制

英国从1999年开始全面放开零售市场竞争，所有用户可自由选择供电商。截至2018年底，50%以上的居民用户和27%左右的微型商业用户仍未选择新的供电商，继续由原供电商供电，称为默认合同（Default Contract）供电。

为保护小用户利益不受侵害，英国政府对售电商实施“默认价格上限”（Default Tariff Price Cap）管制。默认价格的上限由Ofgem（监管机构）确定。Ofgem根据各供电商最新预测成本及批发市场电能量、电网、环境和社会项目、税收、供电商继续运营所需的成本和合理利润等，决定各地区默认价格上限。基于对零售市场的持续监测，Ofgem每隔6个月对默认价格上限进行一次评估并决定是否调整。

零售商默认供电的价格可在默认价格上限内根据市场供求变化及时调整，但如提高价格须提前通知用户，以便用户选择是否继续接受默认供电服务。该上限管制暂定实施至2023年。期满后，英国将根据监管机构对零售市场竞争程度的评估，决定是否继续实施。

（三）美国的保底供电及其价格形成机制

1.默认供电及其价格形成机制。在引入零售竞争的州中，大部分州提供默认供电服务（Default Service，Basic Service），为那些未选择竞争性零售商或无资格进入零售市场的用户提供服务。大部分居民和商业用户仍由默认供电商提供服务。默认服务一般由区域内原一体化电力公司（即配电商）提供，价格受政府管制。价格制定的基本原则为反映成本，其中与发电相关的部分每年调整一次。

2.应急供电及其价格形成机制。在引入零售竞争的部分州，如德州，州公用事业委员会在放开零售市场的地区为各类用户任命应急供电商（Provider of Last Resort Service），以此作为后备电力服务商，在竞争性零售商不能提供服务时启动。应急供电是临时性服务，仅在竞争性零售商不能提供服务，或用户自愿选择该服务时生效。德州公用事业委员会为各类用户（居民、中小型工商用户、大工业用户）制定了应急供电价格，以收回应急供电所需的成本为原则确定。

（四）新加坡的保底供电及其价格形成机制

新加坡自2001年开始逐步开放零售电力市场竞争，符合条件的用户（称为可竞争用户，Contestable）可选择从零售商购电，也可直接从电力批发市场购电。在新加坡，保底供电服务被称为“管制供电服务（Regulated Supply Service）”。政府指定的SP服务公司具有向非竞争（Non-Contestable）用户提供管制供电服务的义务。截至2017年，非竞争用户用电量比例为23.7%。其中，居民用电量占62.1%，商业和服务业用电量占29.8%。

管制供电服务的价格由政府基于成本制定，包括四个部分：能源成本，向发电企业支付，每季度审查并调整一次，以反映批发市场价格变化；电网收费，向电网公司支付，每年审查一次；市场支持服务费，向市场结算服务公司支付，每年审查一次；市场管理和电力系统运行费，向市场运行机构、系统运行机构支付，每年审查一次。2017年，政府管制的低压用户平均电价为20.7新加坡分/千瓦时，高于2016年水平1.8新加坡分，其中能源成本（即批发市场购电成本）上涨1.6新加坡分，是最主要的因素。

（五）两点结论

1.国外的保底供电包括默认供电和应急供电两种形式。默认供电的对象是未进市场的用户，可能是没有零售选择权，或虽有零售选择权，但未选择竞争性零售商或市场合同结束后不再签订市场合同的用户。应急供电适用于在市场合同有效期内，因零售商原因导致市场合同无法继续执行，由政府指定的服务商提供应急救援服务。

2.保底供电的性质是对消费者用电可靠性的制度保障，而非一种社会福利。保底供电的购进价格由批发市场中的供求关系决定，保底供电的销售价格基于“合理成本+合理利润”确定。因此，保底供电不是低价供电，更不是“亏本供电”，但也不是“惩罚性高价供电”。

二、与我国电力市场化改革进程相适应的保底供电政策建议

我国尚未建立规范的保底供电制度。目前对居民、农业等小型用户的保底供电价格大多低于其供电成本，由此形成的资金缺口，以工商业用户价格交叉补贴的方式解决。随着电力“市场化交易”的数量和占比快速增长，保底供电与电力“市场化交易”不协调、不可持续的问题日趋显现。特别是电力现货市场运行后，保底供电既有的收支平衡模式将不复存在，如果没有相应的配套措施，保底供电也将难以为继。

（一）我国保底供电规范化的发展方向

1.逐步减少保底供电对象，明确保底供电分类。应根据竞争性电力市场发展的进程，先行给予工商用户购电自由选择权，同时加快竞争性电力批发市场建设，为其退出保底供电创造条件。借鉴国际经验完善保底供电制度，具体可分为默认供电和应急供电两类。保底供电服务商可由政府指定，也可通过竞争性招标程序选择。

2.保底供电价格应基于成本原则确定。如前所述，保底供电不是亏损供电，因而保底供电价格形成机制的发展方向，应是与国际通用模式接轨，即按合理成本、合理盈利的原则确定保底供电价格，并与电力批发市场价格定期浮动。此前，保底供电中的工商业电价应尽快实现随电网企业平均购电成本变化联动。

默认供电服务商如由本地电网企业担任，价格由政府按合理成本、合理盈利的原则制定，并定期调整，其中与批发市场相关的购电成本的调整周期，可定为一个季度或半年。默认供电服务如由其他竞争性零售商提供，应实行价格上限管制以及最短调整周期限制，价格上限由政府根据正常供电成本确定并定期调整。

（二）与电力市场化改革过渡期相适应的保底供电对策

在保持居民、农业用电价格稳定的条件下，为实现保底供电的财务平衡和可持续性，因发、售电竞争而导致的保底供电的资金缺口（即输配电价内部用户间交叉补贴以外的部分），可根据电源结构、居民农业用电比重、电力市场建设进度等因素，从以下四个方面单独或综合施策：

1.低价电源暂不参与竞争或按原政府定价实行差价结算。在居民、农业用电占比较低时，在发电侧指定与居民、农业用电量相匹配的低价电源，可对保持居民、农业目录电价稳定进而对保底供电购、售电财务平衡起到重要的支撑作用。我国目前居民、农业用电量约占20%左右，与之匹配的低价电源暂不参与电力竞争或按原政府定价实行差价结算，不影响近期电力市场建设。

2. 实施以保底供电财务平衡为目标的“差价合约”结算。在低价电源不足以保障保底供电财务平衡时，对参与现货市场竞争的机组，可实施以保底供电财务平衡为目标的“部分电量按市场价结算、部分电量按原政府定价结算”的结算比例控制（也称“差价合约”）。从而既可实现保底供电的可持续性，也可保障发电侧竞争的有效开展。

3.非居民、农业用户的保底供电价格与电力批发市场价格定期联动。即居民、农业低价保底供电的资金缺口,由保底供电中的非居民、农业用户承担。我国目前保底供电用户用电量占比约70%，其中非居民、农业用户用电量占到2/3以上，由其承担居民、农业用户保底供电的财务亏损，一定时期内具有可行性，且可促进其退出保底供电，积极参与市场。

4.设立电力公益服务基金。当大部分非居民、农业用户退出保底供电后，居民、农业用户保底供电的资金缺口需由全部非居民、农业用户按相同标准承担，可通过设立电力公益服务基金统一加价的方式实现。

（作者：杨娟系中国宏观经济研究院市场与价格研究所价格监管室主任、副研究员；刘树杰系中国宏观经济研究院市场与价格研究所原所长、研究员）