规范转供电机制的改革思路

转供电机制的出现主要是由于公用配电网建设与地方经济的高速发展不相匹配造成的。

根据1996年10月8日由原电力工业部颁发的《供电营业规则》（电力部令〔1996〕第8号）（以下简称《营业规则》）。第十四条对转供电的规定如下：

用户不得自行转供电。在公用供电设施尚未到达的地区，供电企业征得该地区有供电能力的直供用户同意，可采用委托方式向其附近的用户转供电力，但不得委托重要的国防军工用户转供电。

（来源：微信公众号“配售电商业研究” ID:EDARBI 作者：转供电成本调研组）

而发改办价格〔2018〕787号文《关于清理规范电网和转供电环节收费有关事项的通知》明确规定，转供电行为是指电网企业无法直接供电到终端用户，需由其他主体转供的行为。这种行为称之为转供电机制。而为用户提供转供电服务的企业和个人，称之为转供电主体。

2019年4月16-17日、5月28-29日，由中电联科技开发服务中心和北京先见能源咨询有限公司共同组建的转供电成本调研组一行赴重庆市、广东省开展了相关调研工作，调研情况如下。

一、重庆、广东两地转供电企业情况调查

（一）重庆转供电企业情况调查

重庆市的转供电主体有4000余户，涉及转供电终端用户约28万户，年转供电量约20亿千瓦时，普遍规模都比较小。转供电主体大部分是面向商业楼宇内或者住宅小区内的物业管理单位。

1、绝大部分转供电主体内的终端商业用户已经享受到了一般工商业电价的降价政策。个别转供电主体无法实现其内部的商业用户降价，是因为该主体立户时为大工业用户，电网未能将降价幅度传递到转供电主体。

2、转供电加价平均在0.25元/千瓦时左右，其中的大部分成本是中央空调电费分摊和损耗。

3、商场的中央空调电费分摊在0.16元/千瓦时左右。

4、转供电的损耗在10%~20%之间。损耗普遍偏高的主要原因是设备老旧维护水平低、变压器配置不合理、用电管理粗放（如存在偷电现象）等。损耗还与用电负荷、线路连接方式等因素相关。

5、绝大部分转供电主体的经营都面临困难，主要是因为当前的转供电清理政策只允许电费平进平出，而通过调整物业费来回收成本十分困难。此外，由于电网企业与转供电主体、转供电主体与转供用户在抄表时间、结算时间上不同步，后者滞后于前者，因此导致大部分转供电主体都需要垫付电费达1~2个月，同时，还存在损耗分摊的问题。

6、转供电主体普遍不拥有配电设施的产权。转供电主体的运维人员一般同时承担电力、空调、消防、弱电等设施的运维，部分还承担居民服务。

7、转供电主体普遍希望电网企业能对商业用户实现抄表到户。

（二）广东转供电企业情况调查

广东省市场经济发达，转供电主体众多。比较典型的转供电主体是商业楼宇的业主，以及园区的物业管理单位。

1、大部分转供电主体拥有内部配电资产的产权且负责运维，成本的回收方式为：配电资产（折旧）通过物业租金回收，运维成本通过物业管理费回收，即，主要的转供电成本没有体现在电费加价中。

2、尽管电网企业对转供电主体关口电表的抄表时间是在月初，各转供电主体对终端用户抄表的时间均在月中（转供电主体需要等候电网企业提供收费单据），这个时间差导致了损耗难以准确核定，也导致了广东省发改委印发的《关于进一步清理规范电网和转供电环节收费有关事项的通知》（粤发改价格〔2018〕375号）文中的“电量分摊”收费模式难以做到准确分摊。

3、各转供电主体均是10kV专变受电，向电网企业缴电费适用10kV一般工商业用电单部制电价，且均没有适用峰谷电价。

4、尽管终端用户实际用电是在220V，各转供电主体向终端用户收费均是套用10kV一般工商业用电单部制电价（无峰谷平），尚没有转供电主体采用375号文中的“彻底”收费模式（即按低压目录销售电价向租户收取电费）。

5、大部分转供电主体采用的是375号文中的“电量分摊”收费模式，在终端用户实际用电量上分摊5%~10%的损耗电量，个别转供电主体目前采用的收费模式是在目录销售电价上加0.36元/kWh左右。

6、转供电主体普遍采用将公共设施用电费用分摊包含在物业管理费中。

7、各转供电主体普遍反映转供电成本（含配电设施投资、运维、转供电损耗、公共设施用电等）难以足额回收，希望电网企业能实现抄表到户。

二、转供电现象存在的必然性和合理性

1、电网企业的主要业务是建设和运维共用网络设施，并通过收取输配电费的方式来回收共用网络的成本。电网企业通常不会建设和运维转供电设施（商场、办公楼等）内部的配电设施，因此通常也不会直接面向各租户提供供电服务（计量、收费及相关服务）。在这种情况下，转供电主体需要向各租户提供转供电服务。

2、由于电网企业提供的电网设施和运维一般只延伸到转供电设施的关口电表，转供电主体一般通过在电费上加价的方式来回收关口表以下的配电设施的投资、运维成本和转供电损耗。

3、转供电在各国都存在。在美国，一些房车营地、码头及住宅楼实际上存在转供电。尽管这在美国大部分州是不合规的，但只要它们没有在公用事业公司账单分摊之外额外收费，一般会被默许存在。

4、在英国，当前约有50%的居民小区和商业楼宇由一类被称为IDNO（“独立配电网运营商”）的公司开展转供电。居民小区或者商业楼宇往往将其配电资产无偿移交（或者低价销售）给IDNO，由IDNO提供专业的运维服务。IDNO受到Ofgem的监管，它们向租户的收费一般不能高于所在配电网的其它小区/商业楼宇的价格。

5、在澳大利亚，住宅小区和购物中心等建筑的内部网络一般都是自建的，且通常会指定一类被称为ENO（“嵌入网络运营商”）的公司开展转供电，即计量、收费和租户服务。ENO须在AEMO注册（对于小于10个租户且不是以转供电为主要业务的转供电主体，并不需要实际办理注册手续），其收费受到AEMO的监管。

三、转供电机制存在的主要问题

从2018年下半年开始，国家和各地政府为了达到降低一般工商业电价的目标，花费了大量的人力物力对转供电主体不规范行为进行了检查和清理。凭心而论，价格、经信、市场监督以及能源部门的管理者付出了巨大的劳动。如今看来，两次电价降低幅度10%的目标基本达到，但是终端电价完全按照国家规定的销售电价这个目标仍然差强人意。究其原因，有以下问题：

1、配电资产管理体制不顺

转供电主体虽然不是电网主体，但是行使着电网基层营业所的管理职能。电网目前的管理触角仅仅只到转供电主体的围墙以外，甚至有的局限在转供电主体并网接入变电站的间隔。如果说电网企业是按照专业化和规范化管理的标准来管理配电网，这种管理到了转供电主体的范围就成了脱缰之马，既没法做到配电网的专业化和规范化管理，更谈不上合法的对用户进行电费的结算。这种现象意味着，我国配电管理体制长期以来处于不完善、不规范、不专业的状态，难以高质量地使用电力和最优化地降低能耗。

目前从整个电力产业管理的链条来看，电网的最后一公里居然游离于整个电力行业管理机制之外，这直接造成了转供电主体日积月累的不规范行为，同时新的转供电主体还在不断地诞生。

2、企业投资回收模式不顺

从转供电机制的特点可以看出，企业是真金白银的投资了并入电网以及到终端用户的配电网设备和线路等电力设施的。而且这些电力设施由于特殊原因，经常出现高于转供电主体实际使用容量的情况，这使得绝大部分转供电主体出现了“大马拉小车”的问题。从而大大增加了电力设施投资的成本，也使得转供电主体的度电过网成本难以下降。

由于转供电配电网游离于电力行业管理之外，企业又认为既然自行投资了配电网，那么从投资回收的角度出发，向终端用户转嫁投资成本、运营成本和配电网的损耗是“天经地义”的。而从电力运营和电价管理机制来说，这部分配电网不属于管制性业务的范畴，也难以纳入经信或者价格管理部门的工作范围。因此造成了转供电主体的投资机制缺乏监管和政策依据。

3、准垄断下收费机制不顺

转供电主体作为事实上的电网基层营业所，其性质已经具备准垄断企业的特点。对于终端用户，转供电主体在收费权上与电网是处于同等地位的。用户一旦进入转供电主体的供电范围，就处于弱势地位，无法与其抗衡电价的高低。因此在准垄断下，转供电主体必然不受监管地向用户收取所有自行认为应该摊销的成本和损耗。更有的转供电主体还加收若干管理费，把转供电变成了一种敛财行为。

4、被转供企业缴费方式不顺

在清理一般工商业用户电价过高的过程中，我们发现很多被转供的用户出现了电费和物业费难以区分、用电量和损耗难以确认、公摊电量和自用电量难以厘清、直接电费成本和电力设施运营管理费等混淆不清的缴费方式。这使得相当一部分被转供用户的度电支出超过国家规定的终端销售电价30%以上，从而大大增加了中小企业的创业和生产成本。

5、市场监管组织体系不顺

从转供电主体价格检查和清理不合理收费的过程中，反映出了配电网监管存在对转供电主体（事实上的基层电力营业所）的“死角”。从类别看，转供电主体覆盖了全社会各行各业，甚至包括政府部门。虽然目前能源、经信、价格和能监部门对电网企业监管力度日益加强，但是转供电主体的管理问题也就是这次因为特殊原因突显出来，一旦清理“运动”结束，这种纯行政行为由于缺乏市场驱动、系统监管和政策制约，也只能治标不治本。

6、转供电新旧问题交织

在当前电网企业投资机制不灵活、地方经济转型发展和供给侧结构性改革不断深化、产业转移不断加快的背景下，政府和企业都面临“远水解不了近渴”的局面，只能通过自行建设配电网的毛细血管来达到项目投产的要求，从而周而复始地重复走着转供电之路。如果不从根本上尽快解决转供电的不合理加价等问题，我们一边在清理转供电乱象的同时，新的转供电问题将会不断地出现，新旧问题交织，将极大地阻碍降低一般工商业平均电价、降低社会获得电力成本工作开展。

四、规范转供电机制的改革原则

鉴于以上情况，要做好转供电的治理工作，我们认为必须遵循以下原则

1、要正视转供电主体在配电资产投入的实际情况

长期以来，由于电力行业的飞速发展，导致了电网企业只能关注输电网的投资和建设，而对于配电网的建设难以顾及。由此造成了全社会为使用电力垫付了大量的资金，突出地表现在由于公用设施建设的不及时，存现了大量工商业用户承担了最后一公里的配电网资产投资和运营管理，从而形成了目前40多万转供电主体。据我们测算，全国转供电主体可以盘活的配电网优质资产高达2万亿元以上。如此庞大的资产，如果得到以市场化手段来推动和盘活，将给地方经济的发展带来巨大的动力。

2、要正确认识转供电机制具备配电营业所特征的实际状况

从电力行业专业化和规范化管理的角度出发，要充分认识到转供电主体作为基层配电营业所的作用。从某种程度上来说，转供电主体在配电和售电营销方面的复杂程度超过了电网。没有转供电主体支撑整个社会基础电力产业的运行，社会经济发展将面临巨大的难题。因此，如何专业化、规范化地管理最基层的配电网，合理赋予转供电主体投资回报，是解决转供电现象的重要课题。

3、要以市场手段而非行政命令治标治本

2018年，政府在降低实体经济成本目标的驱动下，以行政手段直接介入转供电主体的市场化管理之中，推出了有益于中小工商业用户，有益于社会发展的重要举措。这种手段虽然短期内行之有效，但是长期来说，并没有解决转供电主体的痛点。转供电主体投资成本高、管理不专业、收费不规范和转嫁运营成本的问题仍然存留，如何尽量用市场化的手段，解决转供电中的不良行为，是当前降低实体经济亟需解决的问题。

4、完善配电资产管理体制是唯一出路

要解决转供电问题，首先必须有专业的投资机构承担基层电网的电力基础设施投资，从而降低配电网投资成本。其次要能配合地方经济发展的投资速度，保证地方招商引资的需要。再次，配电网投运之后，要有专业的管理队伍按照国家规定管制性业务的约束和监管要求运行配电网。第四，必须按照国家规定向用户收取合理费用。综上所述， “完善配电资产管理体制”是解决转供电问题的唯一出路。

5、完善电价机制是解决转供电难题的重要基础

电价机制是影响转供电用户电价的重要因素。从目前情况看，转供电电价机制宜从以下方面入手：一是建立转供电配电网与公用电网的基本电费分享机制。根据发改价格〔2018〕787号文和发改经体〔2019〕27号文等相关政策，转供体的配电资产可以申请转为增量配电网，与公用电网是“网对网关系”。由于转供体配电网要对其用户的供电可靠性和安全性投入成本，同时，转供体配电网与公用电网是平等的调度关系，因此可建立基本电费的分享机制。二是建立输电、配电价格分开核算机制。根据现有电价政策，增量配电网的配电价格受到省级输配电价的约束，由于没有实现输电价格与配电价格的分开核算，往往造成终端用户不清楚自己应该承担的费用，甚至“超额”承担了电费，加重了用户用电成本。因此，建议通过输电和配电价格分开核算，理清终端用户的用电成本构成，为降低转供电用户用电成本做好机制上的保障。

五、规范转供电机制的改革思路

（一）短期内规范转供电机制的改革措施

1、推动电网企业对商业楼宇、小区内的商业用户进行一户一表改造，配电资产的改造费用可以由物业大修基金、电网企业等多方筹措，必要时建议政府考虑补贴一部分。

2、对于暂时无法实现一户一表改造的物业，督促电网企业依据《供电营业规则》承担其相应责任。

3、在激励转供电主体提高效率、降低转供电加价的同时，应允许转供电主体通过合理的方式（比如服务费等）回收合理的成本。可由转供电主体每年提供成本和收入测算，报当地价格主管部门备案。

4、对于转供电损耗率，价格主管部门可考虑出台一个指导性的上限标准。

5、对于调整租金、管理费标准确实存在困难的转供电主体，本着实事求是的精神，应在一定期限内继续允许其在电量上附加合理的比例，来回收设备投资、运维及公共设施用电分摊等成本。

6、出台相关政策，支持社会资本通过托管、收购等方式对转供电资产进行重组、优化、集约化的运营，进一步降低转供电加价。

7、出台相关政策，规范电网企业的业扩投资界面和计量方式，指导电网企业采用合理的方式接收用户投资的外线工程。

（二）成立城市配电资产管理公司是解决转供电机制的最优选择

1、盘活存量资产成为“挖潜”主攻方向

2017年以来，中央政府先后印发多个文件，支持国有企业盘活存量资产优化债务结构，盘活闲置资产，提高存量资产使用效率。2018年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》，提出：“支持国有企业盘活存量资产优化债务结构”。2019年的中央政府工作报告明确提出：地方政府也要主动挖潜，大力优化支出结构，多渠道盘活各类资金和资产。

转供电机制导致了政府和相关企业在已有园区、企业、商业综合体等等的电力基础设施建设上投入了大量资金和资源。这些资产巨额资产如果能够通过市场化手段盘活这些资产，将会为政府和有关企业提供宝贵的发展资金。

2、成立城市配电资产管理公司是改革转供电机制的最优选择

转供电配电资产盘活与改制工作，完全符合供给侧结构性改革“三降一去一补”的要求，完全符合今年国务院政府工作报告提出的“深化电力市场化改革”、“加快垄断企业网运分离”、“鼓励地方政府通过各种方式盘活资产”的精神要求。成立城市配电资产管理公司，开展转供电配电资产盘活与改制，将给地方政府、企业用户和经济社会带来多重效益。

3、成立城市配电资产管理公司的政府效益

（1）盘活政府在需求侧配电端沉淀的大量资金，提高政府资金利用效率。

（2）采取市场化方式，减轻政府每年用于公共建筑、政府建筑等的用能费用财政负担。

（3）彻底解决转供电相关问题，完成降电价任务；

（4）创造以转供电配电资产及其用户为核心的新业态、新业务，增加城市就业与GDP。

4、成立城市配电资产管理公司的企业效益

（1）盘活转供电存量沉淀资产，优化企业资产结构和债务结构。

（2）实现转供电配电资产专业化、规范化发展，降低用能用电损耗。

（3）开展转供电配电资产技改与优化，减少不合理的基本电费支出。

（4）通过资产证券化等方式，发行配电网建设专项债券，为地方经济发展注入资金活力。

（5）以市场手段而非行政命令促使转供电主体减轻负担，降低成本，完成国家要求的降低电价的任务。

5、成立城市配电资产管理公司的社会效益

（1）开展转供电配电资产盘活与改制，有助于降低全社会获得电力所付出的投资及运营成本，提高当地工商业的产品服务竞争力。

（2）有助于降低城市尖峰用电，挖掘城市配电网的调峰潜力，减少城市配电网的无效投资。

（3）有助于因地制宜发展当地清洁能源，支撑城市绿色低碳发展。

（4）有助于按照“多规合一”要求，开展城市规划与建设，促进城市经济—能源—电力—生态协调发展。

（本文首发于《中国电力企业管理》2019年第7期）

（转供电成本调研组成员：彭立斌、韩文德、杨迪、尹明、沈贤义、胡荣权、梁良、刘东胜、杨耀廷、张新林）