降电价“红利”遭遇“潜规则”

降电价“红利”遭遇“潜规则”

一时间，“营商环境”成了比时下天气还热的词。

（来源：微信公众号“中国电力企业管理” ID:zgdlqygl 作者：陈敏曦）

作为考量营商环境的强关联性指标，终端用户的用能成本，既是提振实体经济的延续性“口碑”因素，也是用户体验最直接的表现。

在国际形势错综复杂、国内经济下行压力不断增大、中小企业生产经营困难的当下，以扩大内需扭转经济颓势，增强经济可持续发展能力，国家把降低一般工商业电价作为推进供给侧结构性改革、减轻企业负担、优化营商环境的重要举措进行多次部署，向社会传递了中央支持实体经济发展的强烈信号。

据中电联与相关政府机构、高校联合组成的降电价第三方评估组调研结果显示，截至2018年底，全国销售目录电价平均降幅达10.11%，比原定降幅提高3个百分点以上，全国一般工商业电价平均降低10%的目标已总体实现，降低用户年用电成本911.52亿元，所有直供用户均享受到政策红利，同时九成以上调查用户对降价感受明显。

“从物业公司给租户开具的发票来看，电费确实是降了，但是公摊、损耗、运维费用等等以前算在综合电费里的钱，现在要么和电费剥离，单独收取，要么转嫁到物业费、房租里，这样明降暗升，其实是按下葫芦起了瓢。”业内人士告诉记者。

当行政之手无意中搅动了原本“相安无事”的转供市场，与我国电力发展历史长期伴生的转供电乱象随之浮出水面。

据不完全统计，目前我国用户侧配电网转供主体超过40万个，涉及被转供用户3000多万户，广泛分布于商业综合体、楼宇、批发市场、火车站。转供电主体普遍存在将配电设施投入、线损、公摊电费等成本变相向转供用户分摊的现象，加价幅度在40%到90%不等，个别甚至达到200%，严重影响到了国家惠企政策的有效传导。

事实上，早在第一轮降电价国务院督查行动中，转供主体违规加价行为就已经引起了中央的高度关注。国家发改委多次发文明确要求，在全国范围内重点清理规范转供电环节违规加价问题，切实将降价红利传导至终端用户；并联合国家市场监管总局等部门采取专项行动，对转供电违规加价行为予以执法检查，在社会媒体进行曝光的同时，对个别转供电违规加价行为严重的转供主体开出罚单。

在为国家降电价措施来得之快，力度之大交口称赞之余，不禁反问，强压之下，实体经济的负担缘何依然“背着抱着一样沉？”对于转供电主体违规加价行为监督检查之严，决心力度之狠拍手称快之后，不免存疑，高压之下，转供主体为何还在“涉险”打着“擦边球”？

记者试图从之前媒体曝光的某转供主体行政处罚书中窥见一二。

毋庸置疑的是，在这张百万元罚单中，转供主体在当地目录电价和峰谷平比率测算的综合比例电价中，加收了被转供用户25%的费用，并在电价中合并收取，既违反了《电力法》中禁止与电费捆绑加收其他费用的条例，同时，转供主体也未对电价和用电管理服务费用实施价费分离。

但假设，如果该转供主体在整改后将电价与其他费用进行剥离，那么针对转供主体加收费用的行为，降低收费标准的合理范围是什么？如果以各地区执行降电价政策后的目录电价作为转供主体的收费依据，对于转供主体而言又是否具有合理性和可执行性？同样，又该如何界定“国家规定销售电价之外收取的各类违规加价”的范畴？

如果将视线移回到国家多批次下发的清理规范转供电环节收费的若干政策及通知，以及各地方细化落实的方案来仔细推敲，首先，相关文件明确了转供主体不得以电费名义收取用电以外的其他费用，其次，对于公摊、损耗等费用，可通过租金、物业费、服务费等方式协商解决，或按照国家规定销售电价向电网企业缴纳电费，由所有用户按各分表电量公平分摊。

“从各省降电价的具体措施来看，有的是给了线路损耗、运维成本费用的收费上限，从6%~10%不等，有的是要求总体费用在原取费基础上下降10%。”参与降电价第三方评估组的相关人士坦言，“各个地方降电价的压力确实比较大，都希望至少在本省内降价政策能够执行到位。按理来说，这样的标准是不应该鼓励的，但是为了维护整体供电系统的稳定性和延续性，还是给了一些缓冲措施，否则一旦强行‘零加价’，很多转供主体就会撤离市场，成为社会的不稳定因素。”

显然，对于转供主体在转供行为中出现的损耗、公摊，以及前期投资等回收渠道，相关政策留给了转供市场一定的裁量空间；而“通过协商解决”，既是对与管制类电价之外的市场行为予以尊重，也是基于转供电的历史成因给出的权宜之计。

早在我国电力大发展时期，大型基础电源、跨省跨区通道的建设保障了国家经济的稳步发展，而地方经济发展差异与电网的投资体制则出现了明显的错位与脱节。当工商业、房地产业成为带动地方经济腾飞的支柱，大量商业项目急需配电网的同步建设用以及时满足招商和实体项目落地投产的要求，也正因如此，相关的配电网规划、投资，通常则交予项目的开发商或转供企业，负责建设、管理电网并网接入点到终端用户电力接入点的电力设施和配电线路。

不可否认的是，尽管没有供电主体地位，也没有法律上的认可，以“灰色身份”盘踞于配电网末端的转供主体，却以“基层供电所”的身份承担着转供用户的基本用电服务。而转供主体的电费计量和结算与电网企业的营销模式无异，均是将用电成本、人工成本、设备维护和折旧成本折算入电价后以“综合电费”等形式向下分摊。往往，“综合电费”都会高于转供主体从电网企业购电的成本，用以保证转供主体的利益。

诚如业内人士所述，40万转供主体，无论是历史原因造就，还是寻求投资回报的天然动机，亦或是“准垄断”地位下逐利的野心和冲动，多多少少都已经形成了固有的盈利模式。在不对等的市场地位中，终端用户的知晓权和选择权都是有限且空洞的，特别是潜藏在商业综合体，机场、火车站等特殊营业场所的转供市场，已经形成了基本一致的转供价格，转供主体之间也有了相互的平衡和“默契”，多年来各方主体都在默认和遵循着转供市场的“潜规则”。

“转一度赚一度”

与“转一度亏一度”的合理边界

在记者的暗访中，成为“众矢之的”的某物业公司对于“违规加价”的判定也颇有微辞：“其实转供电的价格都是和用户协商的结果，价格的合理与否，也许只是不同角度的不同判断。当然，不排除个别物业公司将违规加价作为主要利润来源。但是目前从电网公司购电的价格与目录销售电价的差额来看，并不能平摊掉所有的运维费用，更何况还有大量的前期投资，总不能让我们自带干粮来上班吧？”

长久以来，转供电主体所辖的配电网游离于电力行业的管理之外，由于这部分配电网本不属于管制型业务的范畴，也难以纳入经信或是价格主管部门的工作职责；同时，转供主体剥离出来的用电服务费、综合服务费、损耗等各种名目的费用，既不属于政府定价或指导价格范畴，也没有明确收费标准和结算机制，更无从判断收费高低。大量的转供主体在被动地接受管理义务的同时，也在独享着“灰色收入”来带的好处与利益。

需要客观看待的是，尽管大部分转供主体存在“大马拉小车”、管理不专业、收费不规范、以及转嫁运营成本等诸多弊病，但其在配电末端进行营销服务的复杂程度，也在一定意义上超过了传统电网企业，如果没有转供主体的支撑，全社会的基础电力运行以及经济、社会的稳定、持续发展，都将会面临一定阻碍。

但不可忽略的是，在目前相关的政策制度中，并没有明确转供主体从转供行为中获取经营收入的权利。对于转供主体主张的“生存空间”，由于投资回收依据的模糊，以及供电主体身份的虚化，都默许其在监管的“死角”中“任性”地拨弄着取费的标尺。

“建议国家尽快出台一个供电服务费的征收标准。就像物业管理办法中，对共用设备设施的维护都有相应的收费标准，而如果将电力服务费纳入到物业费、租金中收取，一方面应该合理确定供用电设施维护和实际损耗，以及公摊收费的标准，同时也要考虑前期投资的差异性，把供电主体的投资成本算清楚。”降电价第三方评估组参与人士建议。

正如评价降电价的成绩，不能以电网公司的降价水平作为单一维度来测算，要尽快实现降低用户用能成本的初衷，也不能简单依靠单一的行政手段来完成。

对于设立在电网公司和转供用户之间的“收费站”，明确其合理加价水平、明晰界定违规加价行为的统一标准及处罚的依据，既是划定了转供主体在“转一度赚一度”和“转一度亏一度”中的合理边界，严肃国家的电价政策，同时也为降电价“红利”及时有效传导至终端用户而尽快“疏堵”。

可以预见的是，打破固有的利益藩篱，让转供主体“撒手”既得利益并非易事。在降电价的过程中不经意暴露出的转供电乱象，既是在捋顺配电网投资体制过程中不可回避的问题，也将是国家产业结构调整、电力体制改革过程中一项长期且艰巨的“持久战”。

诚然，必要的经济处罚作为行政手段，可以在短时期内遏制住转供主体不合理加价的冲动；在社会资本的逐利性与国家管制的价格体系交叉中划定合理的边界，可以在一定程度上将电价“红利”的人为折扣力度缩到最低。那么，在配电侧的管理体制和电力市场化进程中，又是否存在从根源上剔除转供市场“潜规则”的长效机制？

以用户利益最大化重塑配电网市场格局

国家在相关政策文件中，对于清理转供电违规加价问题给出了两种发展方向上截然不同的解决方案——对于具备“一户一表”改造条件的电力用户，电网企业要提供主动服务，尽快实现直接供电，并按照目录电价结算；对于产业园区经营的园区内电网，可自愿选择移交电网企业直接供电或改制为增量配电网。

两种路径，不仅意味着两种市场地位的明确，也涉及到电网、转供主体、转供用户三方的直接利益。

“对于产业园区这样体量比较大的转供主体，转成增量配电项目业主，相当于有机会给他们的身份转正，虽然目前增量配电的商业模式和前景不是很明朗，但是有了供电营业许可证，也就有了合法化的投资回报渠道和市场身份。但是大量的转供主体，要么处在10千伏的电压等级末端，要么虽然电压等级高，但是可能只是用户专变，并没有转增量配电的商业模式。甚至很多转供主体，可能就负责一个商业综合体，或者是一两栋楼的电费抄收。如果这么大体量的转供用户全部让电网公司去接手，在可操作性上还有待探讨。”业内人士告诉记者。

当政策的用意与现实的境遇出现“不兼容”，愈加高涨的“同网同价”呼声与各方主体利益“不匹配”，束缚住用户行使其基本选择权的，不单单是政府行为的营业区划。

对于商业综合体、写字楼、大型综合市场等转供主体而言，在单一的产权结构，以及具有流动性的物理空间划分下，转供主体代替电力用户成为电网企业实施普遍服务的对象，在不具备改造的物理条件下，电网企业难以对终端用户实施“一户一表”改造。而更为重要的是，在不涉及民生保障，不产生新的价值流，却要面临可能增加的成本，和更大的责任风险面前，电网企业又怎么能有压力和动力去提供主动服务呢？

“实际上很多省份在建议中也提到，希望尽快实现‘一户一表’改造，因为这是清理转供电乱象最直接，也最容易实现规范化管理的方式。但是目前，电网企业对于接收转供电存量资产没有相应的作价标准，绝大多数转供主体并没有主动性去移交。即便是转供主体愿意出让利益进行无偿移交，这一块存量资产对于电网企业来说也并不一定是良性资产，因为这不仅涉及到因前期建设标准不统一而进行的改造投资以及表计投资，同时，对于接管这么大体量的转供用户来说，电网企业目前并不具备相应的兜底能力的。”降电价第三方评估参与人士坦言。

眼见三方的绳结越拉越紧，而行政力量又无法松绑各方利益的站位，市场手段又能否解绑现实的死结？

业界给出了更多的解决思路。首先，是借助社会资本的力量，以混合所有制的形式成立新型配电资产管理公司，包括小区物业、商业综合体等转供主体，以委托、购买服务等方式将运营权交给具备供电许可资质的专业公司，承担辖区内正常的供电运行、设备维护工作，并借此盘活大量的存量固定资产，一方面以资产变现的形式解决大规模资产的灵活性问题，同时，专业化的运营公司也能够通过整合破碎的用户侧配电资产，提升整体社会资源的利用效率，这样既解决了转供主体在向电网公司进行资产移交过程中可能出现的种种弊端，同时，通过用电设施的优化配置，实现节能降耗和配电资产的革新。

其次，是借助电力市场的力量，通过采取融资、租赁等方式，或委托具有售电资质的第三方服务商提供综合能源服务，一方面通过参与电力市场交易获得较目录销售电价更为低价的市场电量，为终端用户争取更多的价格空间，同时，通过为电力用户提供电价套餐等形式，为用户提供更多切合自身需求的用电成本选择。与此同时，通过需求侧管理等手段参与电力市场，进一步拓宽投资主体回报渠道，实现多方共赢。目前，部分地区的电力市场已经部分放开一般工商业的准入，在从电网企业购电与向电力市场购电的选择中，也回归了用户应有的选择权。

诚然，在新业态的探索实施中必然会遇到政策体制、融资机制上的种种挑战，而市场的力量往往也不是“万用灵药”。对于治理转供电乱象的路径选择上并没有“教科书”式的统一模式，都需要在充分尊重既成事实和用户选择的前提下寻找更优方案。

正如广厦高楼并不是一天建成，撼动配电网末端的利益壁垒也非一日之功。转供电乱象既有其可以逻辑自洽的历史成因，也关系到转供市场的多方利益，更取决于增量配电改革、输配电价改革、电力市场化改革的广度与深度，其难度可能并不亚于任何一个专项改革。

无论是输配电价的核定，还是交叉补贴的厘清，国家都在试图以更加清晰、透明的电价体制，让用户更好地享受用电市场带来的便利。在终端目录销售电价逐步放开的当下，建立多种在结构上具有选择性的销售电价制度，并以完善的配电资产管理体制，将长期游走于配电末端“灰色地带”的转供主体纳入必要的监管并进行约束，或许是以专业化、规范化的手段管理配电网“最后一公里”，甚至是“最后一百米”治标又治本的可选手段。

而在即将上演的用户侧配电资产“大洗牌”中，无论配电末端的利益格局如何重构，从用户的“获得感”出发，加大公用配电网投资力度，才能从根源上遏制住转供行为的卷土重来。

本文刊载于《中国电力企业管理》2019年07期，作者系本刊记者。