转供电治理与配电领域电力体制改革综合发展的深层次思考

去年下半年以来，“转供电” 这一长期存在的供电现象成为热词和关注的焦点，缘起于去年一般工商业降电价10%的落实推进和后期的评估调研过程。转供电暴露的问题和困难十分突出，引发了业界和各有关方面的高度关注，国内行业专家对此多有探讨论述，其中不乏真知灼见和良方建议。

笔者去年有幸参与了全国一般工商业降电价落实情况第三方评估工作，其间对多个不同类型转供体进行了实地调研，现场了解了一些情况，结合进一步的学习交流与探讨，对此进行了深层次的思考，提出了关于转供电规范化治理的建议。

（来源：微信公众号“中国电力企业管理” ID:zgdlqygl 作者：曾伟民）

转供电现象与成因解析

涉及转供电定性方面的相关国家政策

《国家发展改革委办公厅关于清理规范电网和转供电环节收费有关事项的通知》（发改办价格〔2018〕787号）：“转供电是指电网企业无法直接供电到终端用户，需由其他主体转供的行为”。

《电力法》、《电力供应与使用条例》、《供用电监督管理办法》规定：禁止未经供电企业批准的转供电行为；电费违规加价属于违法行为；供电经营行为需取得《电力业务许可证》（原《供电营业许可证》）。

《电力法》第三条：电力事业投资，实行谁投资、谁收益的原则。第四十四条：禁止任何单位和个人在电费中加收其他费用。

《供电营业规则》（2018年修改版）第十四条（此条与改版前的“电力部令〔1996〕第8号文”内容完全一致）：用户不得自行转供电。在公用供电设施尚未到达的地区，供电企业征得该地区有供电能力的直供用户同意，可采用委托方式向其附近的用户转供电力，但不得委托重要的国防军工用户转供电。

委托转供电应遵守下列规定：

一是供电企业与委托转供户(以下简称转供户)应就转供范围、转供容量、转供期限、转供费用、转供用电指标、计量方式、电费计算、转供电设施建设、产权划分、运行维护、调度通信、违约责任等事项签订协议。

二是转供区域内的用户（以下简称被转供户），视同供电企业的直供户，与直供户享有同样的用电权利，其一切用电事宜按直接户的规定办理。

三是向被转供户供电的公用线路与变压器的损耗电量应由供电企业负担，不得摊入被转供户用电量中。

四是在计算转供户用电量、最大需量及功率因素调整电费时，应扣除被转供户、公用线路与变压器消耗的有功、无功电量。

五是委托的费用，按委托的业务项目的多少，由双方协商确定。

转供电成因解析

转供电发展于上世纪八十年代前后，是伴随我国改革开放以来经济建设高速发展和电力公用基础设施建设发展过程历史形成的。由于电网投资体制和地方经济发展的差异，使得政府和企业都面临只能通过自行建设管理配电网，解决最后一公里毛细血管来达到项目建成要求的局面。往往以此形成了供配电设施的投资建设界面的划分，投资红线以内的投资方业主建设了自身的供配电设施，形成了开发区、园区、综合体、写字楼和居民小区等新的用户侧配电网转供电体。而转供电终端用户（如小区居民、租住商户、园区企业、公寓住户等）则享受不到供电企业直供服务。

这些都在特定的历史时期和条件下为满足我国社会经济发展和人民群众的用电需求，发挥了积极作用，作出了重要贡献，社会资本也为此付出了巨大的投资，这些都应充分给与得肯定。

近些年随着社会经济的发展、特别是能源革命和电力体制改革的推进，社会公众和电力用户对电力服务要求的不断提高，转供电这种形态的诸多弊端也逐渐显现。同时由于电力企业的改制和电力供应的特殊性等原因，以及这方面电力执法和监管的缺位、现实中擅自转供电和违规加价收费的情况十分普遍。然而直到去年落实一般工商业降电价10%的过程中，这方面问题才真正全面和系统性的暴露出来，其性质和严重性引发了国家、政府和业界各相关方面的高度重视，更为严峻和令人担忧的是，在清理转供电乱象的同时，由于种种原因，新的转供体配电网资产仍在不断增加。

为规范转供电行为，国家也开始从多方面入手开展相关工作。2016年针对某些特定对象开展了“三供一业”分离移交工作，开展了取缔违法转供电行为的工作。2018年政府下发《关于清理规范电网和转供电环节收费有关事项的通知》（发改办价格〔2018〕787号）等文件，要求有关部门采取有效措施清理规范转供电环节加收的其他费用，纠正转供电主体的违规加价、不执行国家电价政策的行为，规范治理转供电服务。从去年开始，为将降低电价红利有效传导至终端用户，各级政府部门大力推进清理规范转供电工作。

转供电分类及特点

转供体、转供电配电网、用户侧配电网

转供体包括转供电主体（承担转供行为的主体）和转供电用户（被转供电终端用户）。其中转供电主体可以认为是公用电网某种特殊的直供电（大）用户，转供电用户是转供电主体及转供电配电网的被转供电终端用户。

我国配电网目前主要分为公用配电网（即公用电网所属的配电网）和用户侧配电网（即非公用电网所属的配电网）两大类：前者资产归属主体是国有公用电网（如国网、南网等），后者则属于社会资本的投资主体的资产。如地方政府投资平台公司或各类市场主体（包括国有资本）投资、建设、运营的配电资产（含转供电配电资产）。又比如全国国家级开发区共552家，1991家省（市）级开发区，其中很大部分也是用户侧（或转供体）配电网。

用户侧配电网基本上长期游离于电力行业管理体系之外，但其运行管理方却在事实上行使着电网基层营业所的基本职能，其中除一部分电力（大工业）用户外，主要是转供体，而很大部分一般工商业属于其转供电用户。据估计，全国用户侧配电资产规模总量超过8万亿元，超过国家电网、南方电网资产规模的总和。转供体配电网与用户侧配电网在概念是有区别的，用户侧配电网包含转供体配电网、且主要是转供体类型配电网。

我国新一轮电力体制改革、配售电侧放开，在配电网领域出现了与公用配电网和用户侧配电网类别不同的“增量配电网”这种新体制（电网、社会资本可独立或混合投资），给配电网领域的发展带来了新的活力，同时也给用户侧配电网、特别是转供体规范化转制和治理提供了有效途径。

转供电分类及特点

我国转供电有多种形式，大体主要分六种类型。一是企事业单位和其所属或邻近居民小区类，基本为历史遗留问题，其中国有企业职工家属区属于“三供一业”分离移交范畴；二是由政府投资平台或其他社会资本投资管理开发区、产业园区；大型企业（国有或民营）所属工业园区；三是由商业或地产等企业和机构投资管理的商业综合体类，包括：shopping mall、商场、写字楼、建材城、家具城、不同规模的各种批发和零售市场；四是大型建设配套工程的配电项目，为大型终端用户服务的非公用电网企业投资管理专用配电网；五是有物业管理的商业与住宅综合地产项目配套的配电设施；六是中小城镇自建配电网。

转供电用户中一般工商业是主力军。我国一般工商业用户主要有两类：一类是与电网企业直接结算（按销售目录电价）的直供用户，截至2018年底，电网直供用户共有4615万户；另一类是与商场、物业、写字楼、园区等转供电主体结算的转供终端用户，据估计全国有40多万家转供电主体，约3400万户转供用户，当然目前这个数字仍在不断提升中。

在用户侧配电资产中，工商业大用户目前是最优质的，据估计用户侧配电最优质资产至少有2万亿元。

转供电的问题分析

转供电网及设备水平较低、管理水平落后。由于各种原因，转供电设备水平参差不齐，尽管其中不乏优质资产，但整体资产利用效率较低。许多转供体配电网设施建设之初时或是没有考虑长期效益，或是未按相关设计、技术和工程标准执行。不少配电网布局或设备配置不合理，设备资产管理粗放；大马拉小车、设备空载或轻载现象严重，负荷率及功率因数低，重有功、轻无功，损耗高、能效低。二次系统方面继电保护、通信和自动化、信息化和数字化水平相对落后。一些转供电设备陈旧和老化严重。

专业技术能力不足。绝大部分转供电主体专业技术能力严重不足，普遍欠缺专业技术人员；运行管理水平低下，难以有效支撑系统和设备高水平安全运行、运维检修和改造升级，更何谈建设发展智能化主动配电网。

电价及收费不合理。从形式上虽说一般是由双方商定协议定价，但其价格均高于销售目录电价，现实中转供电主体居于自然垄断地位，握有电价定价权，而转供电用户处于弱势地位，没有议价能力。由于转供电主体或承担了配电网投资，或承担了建设和运营的职能，绝大部分转供电主体在对转供电用户收取电费的过程中存在不合理的加价行为，而转供电主体在不具备电力业务许可的情况下，现行的法律法规也是禁止加价供电的。

为保证转供电主体自身的利益，一般在向转供电用户收取的电费中都会分摊损耗、运行维护成本等，有些还包含了预期收益；一些转供电主体以电费加价的方式向转供电用户收取了本应属于物业管理费或者服务费性质的部分费用。

评估调研中还发现，绝大部分转供电主体没有进行过电价电费测算，收费依据以估算为主。转供电主体加价幅度一般在40%至90%不等，个别甚至达到200%以上，大部分转供电主体收取终端用户电价超过1.00元/千瓦时，有的高达2.30元/千瓦时。据四川省发改委统计，去年一般工商业电价降低10%，累计为全省一般工商业用户节省电费30多亿元，四川省40%的一般工商业户用电是通过园区、商业体转供的，降价节省的30多亿元电费，有10多亿元本该属于转供电用户的，都被转供电主体“截留”，降价成果未能得到有效传递和落实到转供电用户。

供电质量与服务较差。转供电普遍存在质量较差、安全隐患重的问题。转供电的质量普遍不高，电能供应稳定性差、无功与电压质量水平低。转供电区域内缺乏统一科学的规划和管理，维护管理脱节，线路老化严重、设备年久失修、线路走径不合理等安全问题普遍存在。

政策法规与监管缺位。法规政策和行业监管存在盲区死角。在这次转供电主体价格检查和清理不合理收费的过程中，暴露出了电力监管存在对转供电主体（其事实上行使基层供电营业所的部分职能）的“盲区死角”。虽然今年以来政府能源、经信、价格等有关部门对电网企业监管力度逐步加强，但是从这次因为清理规范转供电主体突显出来的问题来看，这种纯行政行为，由于缺乏系统性政策制约和监管机制、缺乏市场驱动机制，能治标已属不易，想治本更难，一旦清理运动结则束很可能“死灰复燃”。

阻碍电力行业体制规范化建设和高质量发展。转供主体一直游离于整个电力行业管理机制之外，难以做到配电网的专业化和规范化管理，也造成了转供电主体的长期不规范行为；同时也使得电力行业在配电领域逐步形成了“两张皮”，严重阻碍了我国电力体制改革和配电网领域向现代化迈进，以及智能化主动配电网和能源互联网的发展，阻碍了我国电力行业体制全面规范化建设和高质量发展。此外在转供电模式下，电网的整体统计分析甚至都难以实现全覆盖和精细化，相关地区的用电分类、供电量、用电量等指标的精确统计都受到影响。

转供电规范化治理

与配电领域电力体制改革深层次思考

目前业界所关注的转供电清理规范措施分析

国家政策层面的四项主要清理规范措施包括：一是重点清理规范国家规定销售电价之外收取的各类加价；二是对于具备改造为“一户一表”条件的电力用户，电网企业要主动服务，尽快实现直接供电，并按照目录销售电价结算；三是产业园区经营的园区内电网，可自愿选择移交电网企业直接供电或改制为增量配电网；四是商业综合体等经营者应按国家规定销售电价向租户收取电费，相关公用设施用电及损耗通过租金、物业费、服务费等方式协商解决，或者按国家规定销售电价向电网企业缴纳电费，由所有用户按各分表电量公平分摊。

措施一主要只针对电价加价问题进行规范清理，而转供电主体的合理关切和合法权益与利益如何妥善保障未做交代，历史原因造成的诸多问题的综合配套解决方案也未做交代。

措施二如能实施，应该可以解决转供电用户改为电网公司按目录销售电价的直供电用户问题。但有几个问题：一是可能造成不合理重复建设，二是可能造成转供电主体原有产权废止或失效、且无法律依据；三是“具备改造一户一表条件的电力用户”，这个“具备条件”是谁说了算；四是电网企业用于改造的投资来源及合理可行的疏解渠道有待明确，电网企业是否有积极主动性存疑。

措施三前款“（产业园区经营的园区内电网）自愿选择移交电网企业直接供电”的两个前提是：转供电主体自愿移交和电网企业自愿接盘，但可能涉及“优质资产”或是“垃圾资产”，事实上双方的意愿可能会有很大差距，难以成交。后款“（产业园区经营的园区内电网）或自愿改制为增量配电网”：此解决方案直接进入了增量配电网改革的“存量配电网转增量配电网”通道。

众所周知，增量配电网改革的艰难。自“中发9号文”及其配套文件出台到今年6月底，国家层面发布的增量配电改革的相关政策文件多达80余个。即便如此，由于涉及问题多，从实际对操作层面的指导作用来看仍存在整体性和系统性不足的问题，增量配电网改革试点实施过程面临多重困难、举步维艰。目前四批共404个增量配电改革试点，虽然前三批320个试点从国家层面也一直在强力推进，但进展和成效仍差强人意。对于产业园区内的转供电配电网，“存量配电网转增量配电网”应该是一个具有可行性的良好途径，但困难也绝不会少，特别是相对于转供电配电网而言其还有自身特点，还需要有的针对性、系统性的政策和文件，指导具体操作实施。

措施四前款“商业综合体等经营者应按国家规定销售电价向租户收取电费，相关公用设施用电及损耗通过租金、物业费、服务费等方式协商解决。”后款“或者按国家规定销售电价向电网企业缴纳电费，由所有用户按各分表电量公平分摊。”

措施四前款有一定的合理之处，但因涉及多方面问题在许多现场实际中操作难度非常大，首先既然是“协商”，有一家谈不成就可能整体搁浅；又比如调增租金、物业费、服务费等，还需修改租赁合同，而且调增费用是变量数字。所以如果能考虑出台一些政策性的规范化操作细则，应该会有推动作用。另外对与交、收款双方而言费用的总量未变，认为只是明目上放入左右边口袋的变动而已，还这么麻烦，因此没什么积极性。后款许多转供体终端用户认为这种“一刀切”方案有失公平、本身就不合理，而且还为一些隐含的“不明不白电费”开了绿灯，因而不愿接受。

这里要说明的是这项措施在评估调研中是反映最多的问题之一。这项措施似乎更多的是关注通过对“加价”转移分摊的办法，来解决降低转供体终端用户的“名义电费”，而不是 “实际用电成本”。且不论分摊方式是否合理科学（如后款分摊方式），首先应该明确总电费的构成明细并公开，剔除不合理或不应由转供用户承担的“所谓”电费，然后再考虑如何科学合理解决分摊的问题。达到“名义电费”和“实际用电成本”双降低，让终端用户有实实在在的“获得感”，这应该才是国家降电价的初衷。

业界专家提出的转供电治理主要措施建议

围绕着政府的四项措施，业界专家也提出了一些转供电治理措施的建议，有代表性的主要包括：

一是转供电主体自身按政策要求妥善解决收费、服务和专业化管理问题；二是协商移交给电网企业；三是转制为增量配电网企业；四是运营权委托给具备供电许可资质的专业公司；五是融资租赁的方式委托第三方提供综合能源服务；六是开展电力市场交易等措施。

如前所述，转供电问题由多方面因素构成，应该有一个系统性、体系化的全方位综合治理方案，这些措施和前面所述的四项措施都应该是方案中的重要组成部分。

转供电规范化治理的深层次思考与建议

规范化治理的思路。转供电现象是由于历史原因多年累积而成的，虽然问题很多而且有些还相当严重，但转供电毕竟也有积极和贡献的一面；转供体就是个矛盾体，一方面可以说它支撑了我国配电领域的“半边天”（无论是从终端用户数量上还是资产总量上看），至今仍在起着举足轻重的作用；另一方面又问题堆积，严重阻碍了技术进步和业态发展，甚至影响到了全面电力改革的成效和需求侧能源革命的进程。因此从根本上解决这些问题，既迫在眉睫、又关乎长远。而这些问题历史形成、盘根错节，涉及政策与法规、体制与机制、资产与设施、技术与管理、改革与封闭、市场与垄断等等因素。积重难返，是不可能靠一些个简单孤立的办法措施彻底根治的，单点突破的做法可能出现的效果就是按下葫芦起了瓢。

既然在这次一般工商业降电价过程中转供电的问题已经彻底暴露出来了，其严重性、规范化治理的重要性和紧迫性绝不是危言耸听，已成为共识，必须以对当下和未来负责任态度全面彻底妥善解决好这些问题。要从根本上改变局面，就需要从机制层面系统性、结构性的进行全面综合治理，而且要远近（期）结合、标本兼治。

转供电规范化治理思路旨在思考建立一个系统性、规范化的全方位综合治理案体系。主要包括两个层面：一个层面是对各类问题、特别是当前突出问题的规范治理；另一个层面侧重点是解决体制机制问题，将转供电和转供体规范治理，整体纳入我国本轮电力体制改革范畴，融入配售电侧改革统一框架的顶层设计范围，与售电侧市场化放开、增量配电网建设协同推进，促进改革开放和经济社会高质量发展。两个层面应整合设计、协同推进。

规范化治理目标主要包括十个方面：

一是健全相关法规和政策体系，解决转供电主体、转供电用户、转供电配电网的法律地位与合法运营身份，统一监管规则。

二是落实降低（以一般工商业为主的）转供电终端用户的用电成本，以及权利权益保障机制等问题；解决电价电费政策性问题、以及实际操作回归合规与合理区间问题。

三是解决转供电有效配电资产盘活及运营问题。

四是全方位不留死角推进需求侧管理，电力体制改革、配售电放开，电力市场化交易；协同配售电改革的推进，建立针对转供配电网转制为增量配电网、获取电力业务许可证(供电类)、配电价格定价等的配套机制。

五是推动面向未来的主动配电网发展和现代配电网体系建设，支撑我国能源互联网发展。

六是建立我国配电领域统一规范化的电力行业技术体制，推进转供电所在区域电网的整体协调与和谐发展，解决转供电网长期游离体制之外，配电领域“两张皮”的问题。

七是解决供用电领域依法合规经营问题，将具有公用事业性质的（监管性）非竞争性资产和业务，与竞争性资产和业务相分离问题；支持和培育经营性资产和业务商业化运营模式新业态。

八是建立用户侧配电网专业化资产管理及运维服务机制。

九是培育用户侧的社会化、专业化新型电能服务公司，和综合能源服务公司。

十是培育电力行业和综合能源领域的第三方专业化评估咨询公司；推动在配售电改革、增量配电网、转供电规范化治理、电力市场购售电、综合能源服务等领域建立第三方专业化评估咨询机制，鼓励和支持在该领域开展第三方专业化评估咨询服务。

我国配电侧电力体制改革内容应包含相互关联、又相对独立的三部分：售电侧交易市场、增量配电网、转供电（含用户侧配电网）规范化治理；其中转供电规范化治理与增量配电网相互有交集、又有各自相对独立的体系。将转供电（含用户侧配电网）规范化治理整体纳入我国本轮电力体制改革范畴，作为一个新增的内容进行体系化顶层设计，并全面、系统、分类和有序推进实施。国家有关部门尽快组织力量，开展转供电（含用户侧配电网）规范化治理的改革，并与增量配电网改革协同推进。

本文刊载于《中国电力企业管理》2019年07期，作者系中国产业互联网发展联盟能源互联网专委会主任/中电联电力需求侧管理专家指导委员会委员/华中电力科技开发有限公司高级咨询顾问。