碳排放交易：失灵的价格信号 中国模式的得与失

作为碳排放大国，中国在减排方面的所有行动都受到全世界的关注。

自2017年底开始在全国范围内推开的碳排放交易市场，将于2020年正式运行，即使初期只覆盖电力一个行业，也将使中国有望超越欧盟，成为全球最大的碳交易市场。显然，中国建立碳市场，影响的不仅是中国。

如果成功，将会给全世界提供一个范本，并对其他国家的气候政策产生积极影响；如果失败，则会影响到碳市场在世界范围内的推广。

尤其是，与世界上大多数国家或地区采取的碳交易模式不同，中国模式不设绝对的排放总量上限，而是灵活调整，在履约期开始时，预分配一定的配额，在结束后根据企业当年的实际产量调整配额，多退少补。

近日，由清华大学公共管理学院副教授朱俊明、苏世民书院院长薛澜等人共同发表的一项研究表明，依据实际产量来多拿碳排放配额，类似于补贴政策，会使企业的减排成本降低，效率受损，对低碳技术创新缺乏激励。

这是一个很重要的发现，是中国碳排放交易中的关键短板。该研究在发表前，审稿人反复和作者沟通以确保结论的严谨性，因为“无论对中国，还是世界范围内的政策制定者而言，都会产生很大的影响”。

创新的溢出效应

技术进步是实现减排最重要的因素。联合国政府间气候变化专门委员会先后在两个报告中专门指出，其作用超过其他所有因素。

根据测算，中国要想完成2020年的碳减排目标，技术节能的贡献率应维持在43％左右。

2019年9月9日，朱俊明和薛澜等人在国际权威学术期刊《自然·通讯》上发表了题为“中国碳排放交易引发的低碳创新”的论文。

薛澜告诉《中国新闻周刊》，从对企业创新的激励角度切入，考察碳排放交易的中国模式，有益于公众更好地从长期视野理解这个制度。

他说，在很长一段时期里，虽然中央强调要建设碳市场，但地方一直有顾虑，认为碳排放交易是对地方经济发展的约束。而如果企业可以在政策激励下通过创新来降成本，促进地方经济转型，实现高质量发展，未来碳市场的建设会少很多阻力。

碳排放权交易是一项受到广泛关注的市场型碳减排政策，被世界多个国家及地区所采用，可以为减缓气候变化发挥重要作用。

目前对碳排放权交易政策效果的经验知识主要来自于对欧盟碳市场的研究。而人们对这一市场型政策的作用范围、与其他政策交互的影响，以及政策设计所带来的作用机制变化了解仍很少，限制了政策的进一步推广与发挥更大的作用。

朱俊明和薛澜等人的这项研究发现，中国碳排放交易试点地区在2013年至2015年的两年中，碳排放权交易政策促进交易企业额外增加1.75个低碳专利申请，接近欧盟碳市场五年内2个低碳专利申请的政策效应。

“因此，从激励创新的角度而言，中国的政策效果要优于欧盟。”朱俊明对《中国新闻周刊》说道。

中国的碳市场启动于2011年。

2011年10月，国家发改委发布《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》。深圳于2013年6月最早开始启动。截至2014年6月，深圳、上海、北京、广东、天津、湖北和重庆等7省市陆续开始交易。据统计，7个试点地区的碳排放量占中国的五分之一，GDP占全国近三成。

研究还发现，参与碳交易企业在相关政策的激励下，不仅低碳技术创新量会增长5％~10％，而且具有溢出效应。试点区域内其他大型非纳入企业的创新也被激励了。

但朱俊明指出，这类企业之所以被激励，是源于对未来的预期，从而提前进行创新布局。

因此，一个毫不令人吃惊的事实是，溢出效应对小公司并不显著。也就是说，企业行为的变化更多来自政策驱动，而非出于自身竞争的自然需要。

研究得出的一个关键结论是：在试点地区，影响企业创新的因素和碳价、拍卖方式，甚至企业特点都无关，而是和政策设计、制度环境有关。

事实上，在中国的碳市场，碳交易的价格信号是失灵的，或者说，至少没有起到它应有的效果。

失灵的价格信号

这种失灵不仅仅是因为过度发放的免费配额。

朱俊明分析，价格信号在中国碳市场的失灵主要有两个原因，一是企业对碳市场流动性的担心，二是一直没有走高的低碳价。

市场流动性集中体现在市场成交量上。在2013年到2014年7月之间的首轮履约期中，有一个很明显的现象，在临近履约结束的时候，成交量、成交金额猛增，而在履约期结束后和临近履约期结束之前的很长一段时间，成交量异常低迷。

上海市甚至出现了在6月30日履约期结束以后的两个月时间内成交量为零的情况。重庆在2014年6月19日开市当天，象征性地成交1笔之后，截至8月再无交易出现。

从配额成交量占配额总量的比例来看，深圳碳市场累计配额成交量占2013年度配额总量的比例为5％左右，在7个试点市场中最高。其余6个试点中，北京约为3％，湖北、重庆和上海各占1％，广东、天津低于1％。也就是说，超过九成的配额都没有参与交易。企业缺乏交易意愿，只是在完成履约任务。

国际排放贸易协会驻北京独立咨询顾问黄杰夫认为，在中国现有的7个交易平台中，没有一个拥有民企或私人投资者的股权，而配额仅由各行政区自行分配，在每个指定的交易平台内交易，没有跨交易所的竞争。这是7个碳交易所流动性不佳的根本原因之一。

另一方面，中国碳交易试点的市场碳价虽有波动，但一直处于低位，基本维持在每吨60元人民币以下，平均价格约为每吨30元人民币。

国家发改委应对气候变化司副司长蒋兆理指出，碳价要到2020年以后才会达到每吨200元~300元人民币，在此之前，企业无法感到真正压力。2018年，中国碳市场试点区域交易均价最高的是北京，碳价约为58元/吨，而重庆仅为4.36元/吨。

据美国环境保护署估算，碳排放的社会成本为每吨41美元，即272元人民币，目前全球几乎所有碳排放交易系统的碳价都低于这一价格。碳价过低的主要原因是配额的过剩分配。

以欧盟为例，各成员国为了给本国企业提供更宽松的环境，在申报碳减排量时往往有所夸大，造成配额总量上限过高。测算发现，2005年各国核实的排放总量是2亿吨，比分配给各国总排放上限低3％还多，也因此使2007年欧盟的碳价一度下降到0。

因此，从2008年起，欧盟的改革路径一直沿着缩减配额的方向进行。一方面是缩减排放配额总量和免费配额的数量，另一方面，推动碳排放市场建设，加大配额拍卖比重。

在欧盟碳市场改革的第二阶段（2008年至2012年），欧盟委员会将各成员国上报的排放总量上限下调了10.4％。在第三阶段（2013年至2020年）开始收权，不允许各成员国自定配额，对配额进行“自上而下”的统一分配。同时，用于拍卖的碳排放权份额，也从第一、二阶段的最多10％，提升到最少30％，计划2020年达到70％。

2018年，欧盟正式通过了第四阶段（2021年至2030年）的改革方案，将配额总量削减比例从1.74％进一步增至2.20％。

中国虽然吸取了欧盟的教训，通过政府出售、回购配额等手段对碳价进行平抑和保护，但总体而言，试点地区仍以免费配额为主，碳交易的非市场化问题严重。

国家发改委能源研究所研究员姜克隽表示，只有把碳减排的价格传递到消费者终端，不同碳排放产品市场销售差价大，才能形成比较好的激励机制。

国家气候战略中心碳市场管理部主任张昕表示，目前中国还没有形成特别成熟的市场，需要从制度设计上丰富交易主体，让更多行业、企业来参与。

能否在这个过程中把握好政府与市场的关系，尤其考验执政者的智慧。

张昕认为，按照目前中国全国碳市场的“三步走”战略，从准备期进入第二阶段后，政府要作为市场的监督者和指导者，处理好政府和市场的关系；企业也要把碳排放权作为资产来管理，运用市场化手段建立企业碳资产的管理制度。

中国模式的得与失

在碳市场建设的政策设计中，一个核心环节是配额分配。

事实上，在中国的碳市场模式中，最关键的问题不是过度发放的免费配额，而是配额的分配方式。

与世界各地的碳排放交易机制横向比较可以发现，在碳市场建设初期，碳减排配额大多以免费发放为主，但确定企业免费配额的基础有所不同。

同济大学环境科学与工程学院廖振良指出，碳排放交易机制的一个重要特点，就是通过设定上限来控制温室气体排放的总量。如果设定的总量限额大于排放设施在原有生产情况下的排放总量，就会导致碳市场供大于求，无法达到碳排放交易机制预期的减排目标。

一般而言，一个碳排放交易机制应该设定较为明确的绝对排放量上限，以达到较好的排放控制效果。但是，在中国，一方面关于碳排放的数据基础较差，而排放总量的设定需要依赖全面的碳排放量基础信息，并通过严密的科学测算来确定；另一方面中国还处在经济快速发展时期，未来一段时间内碳排放量还会持续增长，并且存在较大的不确定性。

因此，廖振良表示，大部分国内试点地区在碳排放交易制度设计的时候，都有意或无意地回避了排放总量上限这一关键性问题。在公布的相关政策文件中，各试点地区并未对总量控制目标做出明确设定。唯一的锚点只有国家“十二五”规划中对各省区市碳排放强度下降的目标限定。

由于缺乏“总量控制”这一硬约束，试点地区在配额分配时就具有较大的空间。

具体而言，中国的配额分配模式，由预分配和事后调整两个步骤组成。政府在履约期开始时先以企业上一年产量为基准，给企业发放一定比例的预配额，在履约期结束后，政府会根据企业当年的实际产量二次发放配额，多退少补，以完成上一周期的配额发放工作。

而在欧盟、美国等世界其他国家或地区的碳排放交易机制中，只在履约期初发放一次配额，且有明确的绝对总量上限。

两种模式的核心差异在于，是否在履约期结束后，根据产量调整配额。

事实上，在中国的7个试点地区，并非全部采取“事后调整”模式，根据不同行业的特性，各有不同。比如多数地区的电力行业是“事后调整”，部分制造业则有绝对的“总量上限”。

两种模式下的碳市场运行路径有很大差异。朱俊明告诉《中国新闻周刊》，如果可以依据最终产量来多拿配额，就类似于补贴政策，企业的减排成本就会降低，但最终会使效率受损。

他们的研究发现，有绝对总量上限的模式可以激励创新，而“事后调整”模式则对创新缺乏影响。

朱俊明指出，两种模式都有其各自的利弊。“事后调整”模式是希望在推行政策的同时减少企业的负担，让其逐渐适应。另一种模式则希望用一个政策解决一个问题，先用总量控制来解决碳排放问题，再用其他经济政策解决企业发展的困境。这背后，是两种政策设计理念的碰撞。

薛澜对《中国新闻周刊》表示，从公共政策制定的角度而言，中国和其他国家最大的一个差别，是中国各地的经济情形和发展阶段都差异巨大。

“因此，中央在制定很多政策时，必须要给地方留足空间，但如果政策表述上太过原则，执行起来就很困难。”他说，“这是由中国特殊的国情所决定的，是一个两难。”