如何解决电力体制改革与电力法律之间的矛盾所产生的问题 将电力体制改革制度有效运用到法律工作中（下）

自改革开放以来，电力体制改革已经历了改革探索阶段、改革深化阶段、厂网分开与电力市场初步发育阶段、电力市场改革的深化发展阶段四个阶段。现电力行业既有的规模性经济特征引发的自然垄断属性日渐被打破，更加趋向于市场化，这在推动电力行业发展的同时也对电力法律体系的构建、施行均提出了要求和挑战。但是综观现有的电力法律体系，其中存在的法律体系位阶较低、滞后、未能与其他法律有效衔接等问题逐渐暴露，并且电力行业的技术密集性以及相关纠纷具有较强的专业属性使得前述问题更加凸显。据此，如何有效化解电力体制改革与现有电力法律体系之间的矛盾，减轻后者可能对前者产生的影响，并通过电力法律体系有效构建引导、确保电力体制改革的顺利推进成为现今电力体制改革的重要关注点之一。

（来源：微信公众号“电力法律人茶座”ID;dlflrcz 作者：荆姗姗,杜状等）

我国电力体制法律改革的完善方式

针对我国电力体制改革在发展过程中暴露出的与电力法律体系 “缺位”、电力监管机构位阶有限等问题，我们在深入研究我国电力体制改革路径的基础上分析了英国的电力体制改革历史进程，提出了如下电力法律体系的完善思路，旨在弥补现有的立法缺陷，并通过立法的形式确保电力改革的高效化、平稳化、可持续化发展。

我国电力法律体系完善模式的引进

基于我国既有的电力法律体系与电力体制改革之间存在的矛盾，如何予以有效化解，对此，我们需首先确定确定完善思路，方能最大限度地调动各项因素中的积极成分，实现我国电力体制法律改革的科学化与规范化。

而如何推动各因素之间的有效协同，借鉴德国理论物理雪茄赫尔曼·哈肯所创设的“协同效应”理念，即通过一个集群中多个因素的相互协作共享特定资源和业务行为的行为，将作为一个单独运作的事情取得更高的效益，简言之，就是 “1 ＋1 ＞2”的效应。传统的电力法律体系构建模式中一般是将几个有助于推动电力体制法律改革的因素简单叠加，而我们通过研究，认为应当将影响我国电力法律体系改革的各个因素协同整合，从而在实现电力法律体系改革效能最大化的同时，推动我国新一轮的电力体制改革顺利推进。而协同效应理念发挥效能的图示大致如下所示：

该图中，G 即代表电力法律体系完善后所带来的效能总量，Gi分别代表立法理念、机构设置、立法完善、与其他法律相衔接等因素，M为各因素相互协同产生的增值。

进一步而言，如何实现各因素之间的协同，即必须在着手完善电力法律体系时建立一套规范的完善理念，即以可持续发展为根本，以明确的授权监管机构为依托，贯彻落实调整现有法律规范与确保法律稳定性相结合的完善理念，切实有效完善我国电力法律体系，从而能够有效推动电力体制改革的顺利进行，实现信息协同、资源协同。

以可持续发展的立法理念为根本

改革的目标与方向不同，立法的侧重点必然也会有所差别，电力法律体系的完善如果脱离我国的实际，则会造成电力体制改革脱离既定轨道，从而阻碍电力体制改革的顺利推进。借鉴英国电力体制改革过程中的做法，其在拟实现电力行业私有化之后，先立法再进行电力体制改革，即对电力改革中可能涉及的问题提前予以规范化，确保电力改革的顺利、高效开展。我们认为，即使不提前在电力体制改革之前即确立一套完整的法律体系，但是必须要明确立法精神，在此后的法律体系构建中方不会产生太多的偏差。当然这将要各方投入较大的精力，尽最大努力消除此前行政惯性和利益惯性带来的负面影响。事实上，保障社会经济的可持续发展也是经济法的终极目标，其核心在于如何正确处理人与自然、人与人之间的关系，实现经济全面高速发展和社会可持续发展的有效互动。因此，进行新的电力体制改革前，优先确立可持续发展的立法理念，确保电力体制改革与电力法律体系完善在既定的轨道上快速、高效、平稳运行。

以明确的授权监管机构为依托

电力法律体系的完善必定需要一个机构组织协调。经2013年《国务院关于提请审议国务院机构改革和职能转变方案》确认，在我国力监管委员会也确实负责全国电力监管工作，负责建立统一的电力监管体系，并对国家电力监管委员会的派出机构实行垂直领导。

但是，我们需要注意的是，第一，国家电力监管委员会在行政法律关系中的地位，其原为国务院直属事业单位，现在已经被整合到新组建的国家能源局，是国家能源局下的一个分支，可见其行政地位比较低，而电力行业基于其社会公众性，电力事务必然需要协调各个组织机构，国家电力监管委员会的行政地位显然限制了其协调能力；第二，国家电力监管委员会权利的来源，其权利系经《国务院关于提请审议国务院机构改革和职能转变方案》确认所产生的，而该方案由国务院作出，系行政法规，尚未有法律明文授权。

对此，最好的改善方式无非双管齐下，在提升力监管委员会行政地位的同时能够通过法律的形式授权力监管委员会负责全国电力监管工作。但如果提升监管委员会行政地位因涉及国家行政体系调整存在较大困难，而且事实上也不可能直接确认某一机构、某一地方的法规无效，我国现今行政法规、地方行政法规等众多的局面无法暂时改变。因此，对此最直接、最可行的方式无非在于在法律中对于其权利范围予以确认，使得其在各方发生冲突时，尤其是各部门之间的行政法规发生冲突时能够依据“法律”对其的授权予以协调，此种方式也必将能够最大限度地发挥电力监管委员会设立的效能。

贯彻落实调整现有法律规范的完善理念

此处调整现有法律规范包括三个部分，其一，调整立法顺序；其二，结合电力体制改革的现状及将来可能出现的情况调整现有法律规范内容；其三，调整现有法律规范中与其他法律规范未能有效衔接的部分。具体而言：

其一，应当注重协调各层级法律的效力及比例问题。立法实践中，多先制定一套综合性的电力法律，然后辅之以相应的法律法规，形成一套完成的法律体系。具体到电力行业法律体系的完善中，即先确定《电力法》的具体内容，然后行政法规、地方性法规等再依据《电力法》确定的理念进行调整，这样不仅能够有效避免下位法与上位法冲突的问题而且能够有效避免先出台的下位法缺乏依据的尴尬局面。

其二，也是本次调整的重点内容，即电力法律体系应当与电力体制改革相适应，至少应当为已有的电力体制改革提供法律依据，确保“三开放、一独立、三强化”新一轮电力改革的顺利推进。具体而言，结合包括但不限于本次电力体制改革的确立的“抓中间，放两边”的思路，《电力法》完善中应当主要解决电力改革与发展过程中存在的一些主要矛盾。并且该调整应当是持续的，例如前述所提到的英国，先后共计三次修法。

其三，电力法律体系的建设应当与现有的其他法律相衔接，包括但不限于《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国行政法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国刑法》，综合民事、行政、刑事三个维度的手段调整政府与电力行业之间、电力行业内部之间、电力行业与消费者之间的行为，最大化地推动电力改革的高效、平稳、可持续发展。

结语

综上所述，电力行业对我国国民经济的发展发挥着至关重要的作用。现在恰逢我国电力行业改革进入了一个新的改革节点，如何利用这一转性过度期，将严重滞后的电力行业法律体系予以规范化，即以可持续发展为核心，依托一定的监管机构，确定一套以调整后的《电力法》

为核心的电力行业法律规范体系至关重要。当然，电力体制改革是一项较为复杂并且技术专业性较强的系统工程，我们不要操之过急，但是也应当将此列入立法计划，以最大限度地推动电力体制改革，使得电力行业得以可持续发展。

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