正确理解电力规划在电力市场化改革背景下作用

摘要：电力规划是此轮电力体制改革的重要任务之一，也是保证电力行业高质量发展的内在要求。本文回顾了近20年来中国电力规划工作的进展及问题，阐释了如何理解电力市场化改革背景下的电力规划工作，分析了中国传统规划的特征并就根据电力市场化改革阶段提供了两种电力市场规划模式。本文指出，电力规划要明确规划政策定位、合理配置规划权、把握规划重点、做好监管配套、约束地方政府不当干预等；电力市场改革探索阶段宜选择集中优化式规划模式，而市场成熟阶段则应采取市场化投资模式。

（来源：微信公众号“电力法律人茶座”ID：dlflrcz 作者：冯永晟、史丹）

2015年《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见（中发〔2015] 9号）》（简称“9号文”）指出现有各类电力规划协调机制不完善；各类专项发展规划之间、电力规划的实际执行与规划偏差过大；提出要进一步强化电力统筹规划的目标，并将强化电力统筹规划作为电改重点任务之一。4年多来，相对于其他重点任务，统筹规划进展似乎比较缓慢。在电力“十四五”规划和电力体制持续推进之际，切实推动电力统筹规划，具有重要意义。

本文的主要目的是结合中国电力规划工作的情况、传统电力规划的特征，阐明如何理解电力市场化背景下的电力规划，并提出适应电力市场改革不同阶段的两种规划模式。

01.近20年来电力规划工作的进展与问题

1997年12月，原电力工业部发布了《电力发展规划编制原则》，2001年1月，原国家经贸委发布了第一部全国性电力发展规划《电力工业“十五”规划》。时隔15年后，2016年5月，国家能源局发布了《电力规划管理办法》，并于这年11月发布了第二部全国性电力发展规划《电力发展“十三五”规划（2016-2020年）》。

为什么时隔十年后，要重新启动全国性电力规划的编制工作?根本原因在于，依附于资源计划配置机制的电力规划已经不适应电力行业高质量发展的要求。

长期以来，电力行业仍缺乏实现资源有效配置的市场化机制。2002年厂网分离改革之后约10年时间里，电力行业尽管进行了一些市场化改革试点，但收效甚微。这一时期，相对稳定快速的经济增长、厂网分离后的组织结构、国有企业的改革成为电力行业迅速发展的强大动力。行业内通过政府的直接计划配置手段将这些动力因素转化为电力行业的发展成绩，如通过政府定价和计划电量等。政府职能表现为直接的计划控制，而非市场化机制时，对宏观调控的重视程度就会相应下降，这也就是为什么电力的“十五”规划之后没有继续发布“十一五”规划的原因。实际上，传统规划完全从属于计划控制，引导和约束作用较弱，“十五”和“十一五”期间实际完成的装机相比于预期性目标分别超额33%和49%。

政府有形之手的计划控制使电力行业缺乏内生发展机制，难以灵活地适应经济发展要求。这集中表现在“十二五”和“十三五”期间，电力供求形势根本性转变后，电力行业内部面临着严峻的发展困境。这一问题虽有国内外宏观经济形势的影响，但电力行业缺乏适应宏观形势的内生调整能力却是问题的根源所在。政府有形之手与行业利益往往可以“同富贵”，但无法“共患难”，因为政府的政策目标一定是多元的，包括增长、就业、物价和国际收支等。作为基础性产业的电力行业在经济增速下行期间往往要承担为国民经济输血的责任，而这又可能影响行业自身的稳定发展。这种问题表明，电力行业的发展是不平衡的。但是行业利益必须服从于国民经济的整体利益，这就要求电力行业必须推动电力市场化改革，使自身具备适应国民经济发展需要的内生发展机制。

以电力市场代替电力计划，需要政府职能相应地转向宏观调控和经济监管。在电力市场建设仍进展缓慢的背景下，政府职能需要主动地做出调整，以更好地协调行业内部各方利益、约束政府的过度干预，助力电力市场建设，这也就成为我国当前重新重视电力规划，尤其是全国性电力规划的内在逻辑。

然而，长期以来适应计划控制的电力规划工作也累积了许多问题。规划体系表现出典型的“碎片化”特征，体系规模庞大但体系结构混乱：源网规划不协调、整体规划与专项规划不协调、专项规划之间不协调、中央与地方规划不协调，等等。而且现有电力规划往往缺乏科学的指导理念和规划方法，规划目标模糊、规划内容混乱、规划手段落后。这些问题都损害了规划的科学性和指导作用。当然，归结到底，这些问题的症结还是在规划体制机制上，规划职能分散、部门协调困难，中央与地方协调困难等，均制约了规划工作的组织、论证和修订等。

02.正确理解电力规划在电力市场化改革背景下的作用

国内学术界和政策界均强调电力规划必须重视电力规划与电力市场的关系。在市场经济下进行能源或电力发展规划，与计划经济体制下的思路和方法是不同的，要充分研究电力市场基础上进行规划设计思想的变革（王新民，1999）。电力规划工作要处理好几个关系：包括计划配置资源与市场配置资源的关系（欧阳昌裕，2001）。“计划”是政府直接配置资源，“规划”是在政府宏观指导下，由市场配置资源；资源配置主要由市场配置还是由政府直接配置，这是计划经济下的“计划”和市场经济下的“规划”的一个根本区别（朱成章，2015）。电力规划要加强电力发展统一规划，充分发挥市场配置资源的决定性作用（王信茂，2018）。

电力规划要明确规划的政策定位。规划的作用在于什么地方?电力规划向社会和市场提供和展示中长期电力发展的宏观环境和政策取向，引导和稳定社会公众特别是投资经营者的预期，为中长期资源配置提供指导性的方向（王信茂，2018）。所以，电力规划必须立足于政府的宏观调控职能。务必要避免通过规划直接干预市场投资动机和行为的冲动，电力市场是制定电力规划的前提，而不是用电力规划取代市场。否则，电力规划便又会退化为电力计划。

电力规划要合理配置规划权。在《电力发展规划编制原则》规定由电力主管部门（原电力部）负责规划编制，电力企业提供推荐方案。不过，2002年5号文由于厂网分开，电源发展放松了全局规划，电网规划则采取了由主管部门委托给电网企业的形式。《电力规划管理办法》重新规定由国家能源局负责规划编制。电力规划作为政府发挥电力行业宏观调控职能的主要手段之一，必须保证电力规划能够统筹全局、着眼长远、注重效率、兼顾公平。

电力规划必须要把握好规划重点。无论电力规划的具体内容涉及多少方面，基本的内容包括源、网、荷三个方面。在电力市场化背景下，电力投资将由电力市场的价格信号来引导，电源投资主要交由市场去完成，电源规划只起到一个引导补充的作用，其重点在于电网规划。但在电力市场化改革的过渡期，在成熟电力市场仍未能有效运行之前，电源规划还担负着规范市场主体行为，促进市场建设的作用。这对采取科学电力规划方法提出了更高要求。同时，在改革过度期，电力规划要结合电力市场建设目标，将存量调整作为重点规划内容。

电力规划需要电力监管的有力配合。电力规划作为事前引导的政策手段，其效果既取决于规划本身的科学性，又取决于规划的执行落实情况。在市场化改革背景下，无论是否处于改革过渡期，政府监管职能都要逐步加强，一方面是要维护公平竞争的市场秩序，另一方面要将市场的动态变化及时反馈给规划部门，以帮助电力规划采取必要的动态调整。否则，市场波动的风险可能会导致市场实际运行结果与规划预期产生过大偏差，也可能使政府部门以规划为依据采取一些不当干预措施。

电力规划要约束地方政府的过度干预。实际上，造成产能过剩的过度投资激励主要动机之一来自地方政府。2002年5号文提出要改革电力项目审批办法，两年后的2004年7月，国务院发布了《关于投资体制改革的决定》，将电力建设项目审批制改为核准制。地方马上就出现了大干快上的苗头，于是同年12月份，国务院便批转了《国家发展和改革委员会关于坚决制止电站项目无序建设意见的紧急通知》。

2014年10月底，国务院发布《政府核准的投资项目目录（2014年本）》，将火电、水电等电力项目的核准权下放到省级政府（或地方政府）。随即而来的便是电力投资的大幅增长，其中火电装机增幅更是高达33.6% （2015年数据）。注意到这一问题，2015年11月，国家发展和改革委员会、国家能源局下发了《关于做好电力项目核准权限下放后规划建设有关工作的通知》。

在中国的能源（电力）管理体制未进行大的调整之前，中央与地方关系的处理一直是个难题。通过加强全国电力规划来约束地方政府的行为，不失为一条可行方案。不过，在当前电力市场建设以省为主体的背景下，强化规划的约束力与鼓励地方的制度创新之间，并非仅是规划本身能解决的，这可能非常考验决策者的智慧。

03.适应市场化改革要求的电力规划模式

电源是整个电力系统的基础，本节以对待电源规划的不同方式区分为两种不同的电力规划模式。在具体两种电力规划模式之前，首先介绍中国传统电力规划模式的特征。

3.1传统电力规划模式的特征

如前所述，中国传统电力规划是依附于计划资源配置机制的。在政府定价、计划电量和计划调度下，电力规划并没有充分考虑负荷的实际特性，而采取基荷思维（张树伟，2019）。在计划机制下，系统调度的原则是落实各机组的计划电量目标。这就造成不同电源类型的出力无法跟随系统状态的变化，也就意味着，电源出力所得到的收入并不取决于电源特性对系统的应有贡献，而是取决于由政府计划外生制定的价格水平和（年度）计划电量。

价格水平（上网标杆电价）是根据区域内典型机组的长期平均成本核算，这一核算方法已经包含了对各类机组经济利用小时数的先验假定，比如煤电的经济利用小时数是5000~5500 h，气电是3000~3500 h等。年度的计划电量分配则是结合地区年度需求预测进行的大致平均分配（规模、能耗和环保等参数会产生一些分配差异）。

传统电源规划实际上是依附于计划定价和计划调度的总量调节模式，是一种完全由政府部门确定的大数概算式规划，主要关注总量平衡，而忽视不同电源结构对系统贡献的差异性。在这种规划模式下，如果电源规划有了新的目标则要配合以新的计划定价，比如，为了促进气电发展专门制定气电标杆电价或补贴政策，为了促进可再生能源发展则制定可再生能源发电补贴政策。所以说，传统电源规划是与传统计划资源配置相适应的规划。

当长期存在供给缺口时，这种模式是一种对电源容量的高激励措施，因为投资即意味着高出力，高出力意味着高回报。然而，在这种情况下，电源结构会被扭曲，集中表现为峰荷机组挤占基荷机组电源份额，大机组挤占小机组份额。这会损害系统灵活性，尤其是在可再生能源发电份额不断增长的趋势下，这些问题将损害系统的可靠性。当供求形势宽松甚至发电容量明显过剩（保持合理容量裕度的前提下）时，基荷机组又会抢占峰荷机组的份额，甚至进行一些经济效益很差的技术改造以维持生存。

当然，针对这些问题必须依赖于电力市场建设，通过竞争来引导合理的电源结构，但同时，也要求电力规划绝不能沿用传统的规划模式，要实现规划模式的创新。

3.2集中优化式规划模式

集中优化式规划一般是设定一个优化目标，比如社会福利最大化、（长期）发电成本最小化或者网络瓶颈最小化等，在满足诸多约束条件下寻求一个最优的规划结果（可单独电源，也可源网协同优化，也可基于综合资源视角）。实际上，这种规划模式的理念和方法已经比较成熟，比如负荷管理、最小成本规划、综合资源规划等规划方法，引人国内也已经有几十年历史（田卫东，1993）。相比于传统的总量平衡式规划，集中优化式规划更加注重规划结果的价值取向，也就是不能采用计划选择的基荷思维。

集中优化式规划的问题在于，由于规划部门要预测需求增长、设定成本特征、模拟网络状态等，当系统规模很大时，技术处理难度将极大增加，但优化难度的增加与规划结果的准确性之间并不保持必然的线性关系，而且规划结果往往对参数设定极为敏感。于是，模型的准确性与计算复杂性之间需要谨慎权衡。同时，这种方法也面临着规划结果指导作用的僵化性问题。对于中长期规划而言，投资建设的不同时机给市场形势造成的影响截然不同，除非能够在规划中合理确定投资时点，否则，集中优化式规划对于市场形势变化的灵活调整能力有限。尤其是在市场形势出现系统性反转时，尊重规划的权威性与尊重市场主体的自主决策往往产生冲突。

尽管如此，集中优化式规划仍是中国当前加强电力规划的一种可行模式。目前中国电力市场模式仍在探索当中，当下的市场模式并非真正意义的电力市场，计划电量放开仅仅带来一个电量竞争市场。这一电量市场既不反映真实的系统状态，也无法提供足够的可靠性资源来保障系统安全。现货市场试点也仍处于模拟运行阶段，距离实质有效运行仍有较大差距。在市场机制仍不完善的情况下，通过科学规划可以适当约束市场主体的投资行为，缓解“三弃”问题，并加强地方利益之间的协调。这也为电力市场建设创造一个相对更好的环境。

不过需要注意，要防止将电力规划变为计划性质的项目管理。电力规划应突出宏观性、战略性和指导性，而不能成为投资核准制后一个带有审批性质的前置门槛。对规划执行效果的评估，不能简单地以规划任务的落实情况为唯一标准，而应以电力行业的整体发展态势为最根本依据。伴随着电力市场化改革的不断推进，电源规划的责任应逐渐让位于电力市场，并以电力市场为基础，做好其他规划。

3.3市场化电源投资模式

市场化投资模式则是以竞争性电力市场传递的价格信号，由分散的投资主体自主选择投资决策，包括投资的时点、位置、技术和容量等。实际上，国内研究者已经注意到，国外成熟电力市场虽然都有统一的电网规划，但却不对电源投资进行统一规划（孙寿广、李哲，2016；仲苏亮，2010），这也是电力市场化改革的初衷，由竞争引导投资才是最有效的手段。

理论上，竞争性电力市场可以通过竞争实现电源容量的最优投资，但在实践中，市场的长期动态均衡与市场主体的短期运营需求往往并不一致，比如厂商增加装机后，宽松的供求条件可能使市场价格较长时期地位于边际成本水平，从而无法平稳地回收固定成本，产生丢钱（Missing Money）或亏钱问题，从而可能扭曲投资结构。正是基于这一考虑，多数成熟电力市场都采取了一种类似于“准规划”的方式建立容量支付或容量市场机制。

之所以将其称之为“准规划”机制，是因为这些机制是由市场规制机构或系统运营机构，而非专门的规划部门提供关于市场长期容量的预测。这一预测的目的是保障市场主体的长期资源充足性，以此为基础，通过某种方式实现对市场主体固定成本的平稳回收。

这种模式对于中国的借鉴意义尤为突出。首先，中国电力市场化改革的行业形势与国外不同。国外引人电力市场的一个主要目的是刺激电力投资，比如美国在市场化浪潮开始前的20世纪90年代，电力投资几乎停滞。但中国却是在供求宽松的环境下推进市场建设，中国不仅面对可能的“丢钱”问题，还面临搁浅成本问题。因此，“准规划”性质的容量机制不仅是要建立健全的市场机制，更是在保证从计划到市场的平稳过渡。其次，在电力市场成熟之后，这种准规划模式也将长期保留，这将是中国未来电力市场模型的基本特征之一。

04.结论

本文回顾了过去20年左右我国电力规划工作的进展，分析了重新加强电力规划工作的内在逻辑；结合电力市场化改革的趋势，讨论了规划工作所应该把握的几个方面的重要问题；并在此基础上提出了适应市场化改革不同阶段的两种规划模式。

第一，电力规划改革要服务于电力市场建设。加强电力规划首先着眼于解决传统计划资源配置机制下所产生的问题，但并非用一种新的计划手段代替传统的计划手段，电力规划要有利于落实让电力市场在电力资源配置中发挥决定性作用。

第二，电力规划体制是政府职能转化的内在要求。电力规划是在政府有形之手退出直接资源配置领域后，加强宏观调控职能的要求。但就规划论规划，容易使规划退化为计划，因此，完善规划与加强监管必须并重，使政府更好地发挥作用。

第三，电力规划要结合中国电力体制改革起点和改革阶段，选择合适的规划模式。改革过渡期间，加强规划要重视对存量利益的协调调整，同时要以市场化为目标，以电力市场模式的选择为导向，转变电力规划模式，真正通过市场信号来引导电力投资。

本文的研究不仅是为“十四五”电力规划工作的开展提供借鉴，更是在为推动电力市场化改革，探索适应竞争性电力市场要求的电力规划体制机制建设提供方向性指引。

本文作者为冯永晟（中国社会科学院财经战略研究院）、史丹（中国社会科学院工业经济研究所）。