能源法为何长期缺位？难点在哪里？

2007年至2020年，《能源法》三次面世，13年数易其稿，仍处于征求意见阶段。期间，我国能源格局产生了巨大变化，历经多个版本的《能源法》为何迟迟未出台，涉及利益协调、能源形势、管理体制、操作落实等多个层面。相信4月10日发布的征求意见稿引发空前热议后，《能源法》能尽快出台，为我国能源发展和能源革命保驾护航。

（来源：综合开发研究院 作者：中国（深圳）综合开发研究院银湖新能源战略研究中心 李静云）

1、立法现状

我国能源法律体系不够健全，基本法长期缺位。1973年第一次石油危机发生后，各国纷纷加快了能源立法进程，通过制定能源法律法规更好的管理和利用能源。能源的法制化管理，促进了开发，保障了供应，抑制了不合理的能源消费，使许多国家逐步摆脱了能源问题的严重困扰。美国从尼克松提出能源独立目标至今，至少出台了7部《能源政策法案》及其他相关立法。这些法律推动了可再生能源的开发和探索，降低了对能源进口的依赖，保证了能源储备安全。如今，美国已然从全球最大的能源消费国变成了能源出口国，实现了能源独立和供应的多元化。欧盟经过几十年的发展，也逐步形成了一套比较完善的能源法律与政策。各成员国在基本的规范指引下建立起了一套能源生产、运输、分配和交易的体系，基本保证了能源供应的安全，也使得欧盟成为能源利用效率最高和引领可再生能源发展的典范。

表1 部分国家在能源领域出台的法律

相较而言，我国能源立法起步较晚、进程较慢，目前仅在电力、煤炭、可再生能源和能源节约四个领域制定了能源单行法律。事实上，能源不仅涵盖煤炭、石油、天然气、可再生能源等一次能源，也包含电力、氢能等二次能源。因此，《能源法》既不能是一部仅限于单一行业的法律，也不能是一部立足于解决某个层面具体问题的专项法律，而应该是一部为能源高质量发展建坐标、指方向的纲领性法律。没有纲领性的《能源法》，各能源单行法之间缺乏统一的协调，容易产生冲突，也无法处理能源发展在方向性、战略性和整体性上的问题。

2、立法历程

《能源法》的起草历史不仅仅始于2007年，而可以追溯到更长远的年代，大致分为四个阶段：

第一阶段，《能源法》草拟工作的提出。党的十一届三中全会后，经济体制改革推动了我国的能源立法工作。1979年，时任副委员长彭真把草拟《能源法》的任务交给了国家能源委员会，该委员会能源法研究小组计划于1983年完成《能源法》草拟工作。然而，随着国家能源委员会在1982年的撤销，《能源法》草拟工作终止。

第二阶段，2007版《能源法（草案）》。2005年，国家能源领导小组办公室牵头成立了由15个部委和机构组成的《能源法》起草组，起草组下设专家组，开始起草第一版《能源法》。2007年，《能源法（征求意见稿）》公开收集了社会的意见和建议；2008年，上述起草组及常驻专家、秘书处陆续解散，《能源法（送审稿）》由国家发改委提交至当时的法制办，由法制办向各界征求意见。此阶段，《能源法》立法工作声势浩大，多次被列入立法计划，但是都未能让《能源法（草案）》从国务院走出而进入全国人大。

第三阶段，2016版《能源法（送审稿）》。2015年，国务院立法工作计划将制定《能源法》列为全面深化改革和全面依法治国急需的项目；2016年5月，能源局印发《能源立法规划（2016-2020年）》，确定《能源法》等 “五法四条例”为能源立法重点推进项目。根据国务院法制办的工作要求，国家能源局成立了研究修改小组，借鉴国外立法经验，对《能源法》的定位和需要解决的重点问题进行研究梳理，多次组织专家、能源企业召开研讨会，广泛吸收各方面意见，协调达成一致共识后，形成《能源法（送审稿）》修改稿，于2016年11月报送国务院法制办。该版《能源法》没有对外公开的文本。

第四阶段，2020版《能源法（征求意见稿）》。2017年，发改委、能源局组织成立了专家组和工作组对《能源法（送审稿）》修改稿进行进一步的修改和完善。2020年4月，国家能源局发布了关于《中华人民共和国能源法（征求意见稿）》的公告。从法律条文上可以发现多处能源管理政策和产业趋势的新变化，总体而言，该版《能源法》承认了能源的商品属性，明确了能源要跟上清洁化、低碳化、数字化的时代潮流，也强调了能源的普遍服务性。

3、能源法为何长期缺位

能源涉及面太广，各方利益平衡难。能源问题涉及众多品种从开发、供应到利用的整个过程，涉及从政府、行业、企业到社会公众的利益。在不同发展阶段，各类能源的体量、作用和地位也是显著不同的。如何平衡不同时期，各能源品种、各市场主体间的关系是制定《能源法》所面对的难题之一。目前中国有《电力法》、《煤炭法》、《节约能源法》和《可再生能源法》四部单行法，《石油法》和《原子能法》等仍然缺位。如何使《能源法》既起到统领作用，又不代替各能源单行法律，也不与《矿产资源法》、《环境保护法》、《核安全法》、《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》等相关法律产生矛盾，就需要《能源法》找准自己的定位。

能源局势变动剧烈，形成有法律约束力和宏观指导性的能源基本法难度大。从国际形势看，世界能源资源潜力存在较大的不确定性，能源资源竞争不断加剧，地缘政治冲突、各国间的战略博弈等都影响着全球能源安全和供销格局，气候谈判与环境保护的压力长期存在，中国能源经济和社会发展面临的外部环境一直在变化。从国内形势看， “富煤、贫油、少气”的资源禀赋，使得我国能源成为战略短板，面临着较大的安全保障风险；作为世界能源消费大国，我国在能源价格方面一直没有足够的话语权。风电、光伏等可再生能源从无到有，在技术和成本实现了飞跃式进步后，极大的改变了我国能源供应和消费格局。在国内外能源局势剧烈变动的背景下，我国能源市场化改革的范围、目标和程度，能源开发利用的财税、价格、投资、金融、进出口等政策，能源储备及应急方式、能源战略规划的地位及内容等，都需要根据形势及时调整。

能源体制改革不断深化，改革目标和主题在不断调整中演进。近70年中，我国能源管理体制经历了数次反复的集中与分散、上收与下放的尝试，能源管理体制的不断调整也从客观上阻碍了法律的出台。以电力体制改革为例，20世纪80年代我国主要解决电力供应严重短缺问题，推行“集资办电”；20世纪90年代则主要解决政企合一问题。21世纪时我国开启了“厂网分开、竞价上网、打破垄断、引入竞争”的电力体制改革；2015年至今，则迈入“管住中间、放开两头”的改革阶段，提出“三放开、一独立、三加强”的方针，揭开了全面竞价时代大幕，着力构建主体多元、竞争有序的电力交易格局。由此可见，能否确立指引当前和未来一段时期的能源管理体制，是制定《能源法》所面对的难题之一。

三放开、一独立、三加强

放开新增配售电市场，放开输配以外的经营性电价，放开公益性调节性以外的发电计划；交易机构相对独立；强化政府监管，强化电力统筹规划，强化和提升电力安全高效运行和可靠性供应水平。

纲领性法律的创新性与可行性兼顾难度大。对于《能源法》而言，法律规范和法律条文的表达应当尽量予以原则性的体现，不宜过于具体。但过于宽泛的表达势必会降低其可操作性，难免成为一部宣示性的法律。为增强法律的可操作性，有专家建议在立法中规定一些具有约束作用的量化指标；但也有专家担心，如果这些指标不能按期实现，将有损法律的权威性。

4、能源法出台已经具备良好基础

综上，在不断变化的国内外能源局势下，在我国能源发展的不同阶段中，由于涉及到各类能源品种之间、以及政府、行业和企业之间的博弈，如何平衡其中权利义务关系、如何满足我国能源发展需求等问题都是《能源法》出台的阻碍。

但是，能源作为生活之要、生产之基，在现代经济中扮演着至关重要的角色。作为世界上最大的能源生产国、进口国和消费国之一，我国能源安全的保障、能源革命的推进、能源市场的建设，都需要能源法的支撑，应该经由法治之手去指引和实现。

2020年出台的《能源法（征求意见稿》，共一万四千余字，不仅肯定了立法的核心目的——保障能源安全，优化能源结构和提高能源效率，还首次明确了对不同能源类型的定位和发展方向——优先发展可再生能源，安全高效发展核电，提高非化石能源比重，推动化石能源的清洁高效利用和低碳化发展；进一步提出了能源市场化改革方向，强调了能源发展要发挥市场在资源配置中的决定性作用、构建有效竞争的市场结构和市场机制。该版《能源法》的用词也是比较考究的，在方向性上的指示多运用“适当”“合理”“有序”等词，在原则性上的指南则多运用“坚持”“加快”“应当”等词。

当前，全球能源转型步伐加快，清洁化、低碳化发展态势更加明显，作为世界能源大国，顺应全球能源发展大势，积极推进《能源法》出台工作，将具有前瞻性的、符合各层面对能源改革方向的共识进行总结，从13年的锤炼历程中升华，进而打造能源基本法，指导我国能源发展和能源转型迈向高质量发展时代，是现实的需要，是社会的呼声，更是增强我国在全球能源治理的影响力、不断开拓人与自然和谐共生之路的战略性要求。相信《能源法》颁布后，一定能为我国能源发展提供法律保障，为全球能源转型不断贡献中国经验。