加快跨区跨省电力市场建设 助力要素市场化的改革

当前，我国新一轮电力体制改革已进入第5个年头，取得了一系列的成就。随着省级电力市场效益的不断释放，改革步入深水区，也暴露出一些问题，如何深化电力体制改革已成为亟待回答的问题。2020年3月30日，中共中央国务院印发《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，明确提出深化要素市场化配置改革。加快跨区跨省电力市场建设，在全国范围内实现电力要素的优化配置，必然能够将电力要素市场化配置水平提升到一个全新的高度，成为助力要素市场化改革的重要举措。本文总结了我国新一轮电力体制改革的成就，分析了加快跨区跨省电力市场建设的必要性和紧迫性，并对我国跨区跨省电力市场建设提出了政策建议。

（来源：微信公众号“清华能源互联网研究院”ID：thueiri 作者：夏清 陈启鑫）

一、我国新一轮电力体制改革的成就

我国新一轮电力体制改革以中共中央、国务院在2015年颁发的《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号）为标志，提出了“三放开、一独立、三强化”的电力市场建设方向。旨在按照“管住中间、放开两头”的要求，大力推动以市场化交易为中心，有序放开竞争性业务和竞争性环节电价，加强政府对自然垄断环节的监管，优化电力资源配置，还原电力商品属性，拓宽社会投资渠道，改善供电服务质量，形成主要由市场决定电价的机制，构建有效竞争的电力市场体系。近年来，各省在中央顶层设计的基础上，结合各自的省情、网情，参考国外电力市场建设经验，因地制宜，探索创新，形成了百家争鸣、百花齐放的中长期市场和现货市场，推动了本轮电力体制改革的落地，已经取得了一系列的成就。一是搭建了国家级和省级的电力交易机构，为电力市场交易提供了公平规范的交易平台；二是市场主体意识的不断加强，2019年，在全国各电力交易中心注册的合格市场主体超过14.8万家，较2018年增长6.3万家，增加74%；三是电力市场交易规模显著提升，发用电计划迅速放开，2019年市场化交易电量达2.3万亿千瓦时，占全社会用电量的32%，同比提高约6%；四是电价改革成效显著，随着一般工商业电价连降两个10%的任务目标实现，累计降低企业用电成本1800亿元以上，在输配电价改革方面，五大区域电网输电价格及24条跨省区专项输电工程输电价格已全部核定完成，核减输配电费用约1284亿元；五是可再生能源消纳能力提升，能源结构低碳转型稳步推进，2019年，全国风电利用率达到96.2%，光伏利用率为97.8%，皆超过国家发展改革委、国家能源局印发的《清洁能源消纳行动计划（2018-2020年）》中的90%和95%的目标；六是现货试点推进有序运行，电力市场体系建设初具成效，南方（以广东起步）市场构建了“全电量竞争+差价合约”的市场模式，浙江以90%的政府授权合约确保市场平稳起步，2019年，全国各现货市场试点均已全部启动试运行和试结算。

二、加快跨区跨省电力市场建设是推进电力体制改革向纵深发展的必然要求！

我国省级电力市场的建设与发展是这一轮电改的主要亮点。但随着经营性电量的全面放开，各省供给侧的市场力将充分显现，可能导致省内市场机制失灵。当电力市场建设发展到这一阶段，应不失时机地加快建设跨区跨省电力市场，在更大的范围内实现资源优化配置。事实上，在省级市场不断发展的同时，我国跨区跨省电力交易已快速增长。以国家电网区域为例，北京电力交易中心以挂牌、撮合、集中交易等多种形式组织开展了跨区跨省市场化交易，2019年，跨区跨省交易达10619亿千瓦时，同比增长8.2%，占总市场交易电量的1/4，市场化交易电量规模达4931亿千瓦时，同比增长40.1%，占跨区跨省总交易电量的46.4%，降低电力用户用电成本45亿元，其中北京、上海外购电量均占全社会用电量的一半，浙江外购电量占全社会用电量超过三分之一，充分体现了市场交易与电网运行的紧密结合。清洁能源交易电量4601亿千瓦时，减少标准煤燃烧1.47亿吨，减排二氧化碳3.67亿吨，节约标煤0.44亿吨，减少二氧化碳排放1.1亿吨，减少二氧化硫、氮氧化物、烟尘等污染物排放共计544万吨，交易规模不断扩大，取得了显著的经济和环境效益。然而，目前的跨区跨省电量中地方政府干预程度仍比较高，迫切需要更多以市场的机制、逐步放开省间发电计划、与各省级市场协同的方式，实现电力要素在更大范围的优化配置。我国能源资源逆向分布的禀赋决定了，仅仅依靠省级电力市场，资源优化配置的空间有限，且存在省内市场力的问题，严重限制了市场成员的选择权，而我国不同省区电力市场之间存在互补的特性和广阔的交易空间。

三、当前推进新时代跨区跨省电力市场建设的紧迫性

《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中，提出“深化要素市场化配置改革”，“加快要素价格市场化改革”，要求“健全要素市场化交易平台”，“拓展公共资源交易平台功能”。必须全面贯彻党中央的战略部署，推进要素市场化，加快跨区跨省电力市场的建设。

1、加快跨区跨省电力市场建设是深化要素市场化配置改革的举措

省级电力市场主要实现了省内电力要素配置的市场化，而跨区跨省电力市场交易平台则是在全国范围内实现电力要素的优化配置，后者与前者相结合必然全面深化电力要素市场化改革，将电力要素优化配置水平提升到一个全新的高度，助力能源行业高质量发展。应充分发挥北京电力交易中心、广州电力交易中心的主平台作用，着力挖掘跨区跨省交易的潜力，加快跨区跨省市场建设，为发电企业和电力用户搭建桥梁，以市场的方式实现需求与供给的精准匹配，构建更加完善、立体的电力市场交易体系，在更大的范围内实现资源优化配置。

2、加快跨区跨省电力市场建设，降低企业用电成本，持续改善营商环境

我国能源资源禀赋决定了东西部地区存在巨大的能源互补特性，西部地区作为清洁能源生产基地和大型煤炭基地，其生产的电能较东部地区具有显著的成本优势。加快跨区跨省电力市场建设，提高跨区跨省的市场化交易程度，有助于降低企业用电成本，持续改善营商环境。今年两会政府工作报告指出，“优先稳就业保民生”，是2020年的首要目标任务。在电力供大于求的大背景下，加快跨区跨省电力市场建设，能够释放区域互补效益，使用户侧市场主体分享跨区跨省交易的社会福利，降低企业用电成本，助力中央“稳就业保民生”和“保市场主体”目标的实现。

3、加快跨区跨省电力市场建设，持续改善生态环境，践行能源革命战略

在经济增速换挡、资源环境约束趋紧的新常态下，能源革命战略势在必行。党的十九大报告指出，要构建清洁低碳、安全高效的能源体系，其中“清洁低碳”指明了我国能源结构的发展方向。跨区跨省电力市场是对接我国西部清洁能源生产基地和东部负荷需求中心的关键平台，在清洁能源发展中有着举足轻重的地位。加快跨区跨省电力市场的建设，将为西部清洁能源拓展广阔的市场空间，推动西部清洁能源基地的发展和对东部地区火电的替代作用，不断优化能源结构，持续改善生态环境，促进节能减排，开启绿色节能的能源消费革命、清洁转型的能源供给革命和绿色低碳的能源技术革命，全面践行能源革命战略。

4、加快跨区跨省电力市场建设，助力新时代西部大开发，巩固脱贫攻坚成果

在西部地区发展不平衡不充分问题依然突出、巩固脱贫攻坚任务依然艰巨的背景下，2020年5月17日，中共中央印发《中共中央 国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，明确指出“加强可再生能源开发利用”，“培育一批清洁能源基地”，并提出对西部地区的一系列“帮扶政策”，“继续实施中央和国家机关及企事业单位等定点帮扶”。跨区跨省输电通道作为连通西部地区与东部地区的能源主干道，一方面，可以促进西部地区能源发展，为西部能源打开广阔的东部市场，增加发电收益，促进地区就业，助力西部经济发展；另一方面，可以为扶贫协作的东西部省份提供跨区跨省电力扶贫通道，拓展扶贫协作新模式，在帮扶中实现东西部地区的协同发展和福利共享。当前推进跨区跨省电力市场建设已不只是关系到经济与环保效益，更是关乎我们国家的长治久安和区域协同发展。

四、对我国跨区跨省电力市场建设的政策建议

跨区跨省电力市场建设必须立足国家改革发展的关键战略和重大需求，坚持要素市场化改革方向，贯彻新发展理念，实现跨区跨省市场的不断深化，推动电力市场高质量发展。

1、提高跨区跨省电力交易市场化程度，逐渐以市场方式替代政府直接参与

2020年5月11日，中共中央国务院印发《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，明确指出“构建有效竞争的电力市场，有序放开发用电计划和竞争性环节电价，提高电力交易市场化程度。”长期以来，跨区跨省的电力交易是在国家发改委的协调下，地方政府直接指定送受电的色彩较重。随着新一轮电改发用电计划的放开，跨区跨省市场化交易电量快速增长。当前，我国电力电量平衡方式已由分省分区平衡向全网平衡转变，地方政府干预限制了市场成员的选择权，降低了市场的流动性，难以充分、灵活、敏锐地反映供求关系的变化和生产要素的涨跌，难以精准、迅速地实现电力电量的全网平衡，不符合“市场在资源配置中起决定性作用”的要求，很可能在跨区跨省交易中考虑地方利益而非整体效益，甚至代表地方企业形成公开的串谋，将导致资源的错配。不仅如此，在供不应求的情况下，送电的省份可能采取违约的办法，不愿意多送电；在供大于求的情况下，受端省份可能不愿意接受省外来电，以确保本省电厂的市场份额。而这种矛盾此起彼伏，最终只能由国家发改委协调，降低了电力要素配置的效率。因此，必须提高跨区跨省电力交易市场化程度，逐渐以市场交易减少地方政府直接参与，还原能源商品的属性，培育市场主体直接参与跨区跨省交易，赋予市场主体以充分的选择权，以市场的方式更加快速地实现全网范围内电力电量的自适应平衡，实现供给与需求的精准匹配，根据交易创造的社会福利大小竞争利用输电通道资源，地方政府不得干预市场，让市场成员在交易中推动省内外市场的均衡。

2、建立基于配额制的清洁能源消纳交易品种，激励用户主动消纳可再生能源

为了充分利用好跨区跨省输电通道，发挥跨区跨省交易在清洁能源发展的主力军作用，国家电网公司建立新能源之间以及新能源与常规能源之间的省间中长期打捆交易、新能源替代常规能源的发电权交易、跨区域省间富余可再生能源电力现货交易等交易机制，为西部地区的弃风、弃光、弃水搭建交易平台。2019年，全国可再生能源省间交易电量达6574亿千瓦时，占全部省间交易电量的51%，相应减少标准煤燃烧21946万吨，减排二氧化碳55948万吨。跨区跨省市场应积极践行能源革命战略，成为落实我国可再生能源政策措施的重要抓手，为此，应将基于配额制的清洁能源消纳作为跨区跨省交易平台上的优先交易品种，做好市场机制与可再生能源电力消纳保障机制的衔接协调，落实我国可再生能源电力消纳保障机制。可再生能源电力消纳保障机制改变了以往仅激励清洁能源供给的补贴方式，转变为配额制的方式，将消纳可再生能源作为用户的义务，这就创造了可再生能源的需求空间，必将放大跨区跨省的交易量，以市场的方式发现可再生能源的价格，实现清洁能源正的外部性的货币化。应设计适合可再生能源特点的交易机制。由于不同可再生能源的发电曲线差异性很大，用户消纳付出的成本必然不同，必须考虑可再生能源发电曲线与用户用电曲线之间的差异性。同样的可再生能源发电量，可能所对应的配额相同，但用户消纳付出的代价不一样。这是因为不同发电企业的发电曲线与用户用电曲线匹配度差异很大，两者越相同，用户为改变自身用电曲线而付出的代价越小；相反，则越大！为此应在跨区跨省平台上建立基于可再生能源发电曲线交易的电力市场机制，激励用户改变自身的用电曲线，实现源网荷互动。这一机制将激励西部的用户通过改变自身的用电行为，消纳波动性大的可再生能源，以获得绿证补偿；而将相对稳定的可再生能源通过特高压送到东部，提高特高压的利用率。西部的用户将绿证卖给未完成配额的东部用户，实现了以最经济的方式在跨区跨省交易平台上消纳可再生能源。

3、通过跨区跨省交易助力脱贫攻坚，建立巩固脱贫攻坚成果的常态化机制

当前，我国已开展跨区跨省交易助力扶贫的有益尝试。2019年，国家电网公司组织西部贫困地区富余电能外送，优先落实四川送浙江扶贫电量10亿千瓦时，高效保障精准扶贫电量执行到位，组织开展电力援疆、援藏市场交易184亿千瓦时，同比增长58%，有效服务边疆地区经济发展。习近平总书记指出，“要保持脱贫攻坚政策稳定。过渡期内，要严格落实摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管的要求。”跨区跨省交易应助力新时代西部大开发，促进区域协调发展，在全面小康社会的决胜之年和巩固脱贫攻坚成果的一段时期内，建立巩固脱贫攻坚成果的常态化机制，实现东西部地区互补发展和协同并进。在跨区跨省市场建设层面，应当在跨区跨省交易过程中建立贫困地区的发电企业和电力用户优先出清、优先占用输电通道的机制，促进贫困地区经济发展，为市场主体减负增效，更好地服务国家经济社会发展大局；在服务东西部省区扶贫协作层面，应当建立扶贫协作交易品种，为东部地区帮扶提供新的政策工具，建立电力扶贫专项通道，在电力交易中既能促进西部地区能源高质量发展，又能降低东部地区企业用能成本，在扶贫协作中实现东西部地区共享共赢。

4、探索区域市场一体化建设模式，实现跨区跨省市场融合发展

2018年11月18日，中共中央国务院印发《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，明确提出“推动区域市场一体化建设”，促进区域间“融合发展”，2020年5月22日，国务院总理李克强在政府工作报告中提出，加快落实区域发展战略。随着国家区域协调发展战略的推进，市场一体化进程加快，各省之间的壁垒逐步消除，各省必然形成广泛的电力交易，实现各省之间电力要素资源的自由流动。电力市场建设应服务于国家发展战略，同时也要充分考虑我国市场建设基础和电力工业发展的实际情况。从市场发展角度看，随着资源配置需求的提升和电网网架的延伸，充分发挥市场在更大范围内的资源优化配置能力，逐步扩大电力市场范围，已经成为世界电力市场发展的共同方向。我国地域幅员辽阔，能源资源分布广泛，长期坚持电网统一规划和调度管理，技术标准和管理模式相同，具备多省市场融合发展的基础条件。现阶段，在一些经济水平差异较小，资源互补性较强的地区已探索建立各省联合优化的辅助服务市场，因此区域一体化市场建设应该是在有关政策支持下，各省市场自由选择融合发展，打破省间壁垒，促进资源优化配置。各省融合的市场中应设计统一的交易品种、交易方式、交易流程，明确市场范围，健全保障措施。需要清醒地认识到，在我国电力电量平衡由分省分区平衡向全网平衡转变的大背景下，为稳定市场边界条件，确保正常运营，一体化市场将不太可能孤立存在而是应与跨区跨省市场紧密连接、整体运作，省市场的融合应与跨区跨省市场的建设统筹考虑。

5、以市场的方式引导跨区跨省的输电通道建设，提升电网投资效率

《中共中央 国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》中明确提出“继续加大西电东送等跨省区重点输电通道建设，提升清洁电力输送能力”。输电通道是跨区跨省电力市场赖以开展的物理基础，加大输电通道建设，有助于扩大跨区跨省交易的市场规模，赋予市场主体更多的选择权，打通资源优化配置的断点，促进全国电力市场的融合。市场是配置资源最有效的手段，同样也应采用市场的方式引导输电通道的建设。在跨区跨省交易平台上，不仅仅是存量资产的竞争，还应建立增量资产竞争的市场，建立长期电力交易市场，让存量与增量资产都可以参与竞争。电力交易需要输电通道完成交割，所有的交易都必须购买输电权，一旦输电通道紧张，输电权价格自然上扬。交易形成的电力电量流将成为未来电网规划建设的市场信号，交易双方潜在生产者与消费者剩余将成为输电通道建设的价格空间。源网荷的互动不能仅仅停留在存量资产的交易，更应该协同未来源网荷投资，避免落入输电线建成后相关电源跟不上或者电源建成后相关输电通道不落实的尴尬境地。由此看来，跨区跨省电力交易平台不仅仅是在更大空间范围，而且还应该在更长的时间维度，以市场交易的方式实现电力要素的资源优化配置，建议开展源网荷互动交易提升输电通道的投资效率。