关注 | 疫情背景下 “十四五”能源发展亟需思考的问题

截至7月下旬，新冠肺炎疫情已经蔓延至全球几乎所有国家，确诊人数超过1500万、死亡人数超过60万。目前对疫情持续时间及其相关影响的普遍预测，短则12-18个月，中则3年左右，长则“更加深远”。

非常时期，非常思考，当此百年不遇之大变故，更需勇于打破思维定式与框框研判能源发展“十四五”。

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“十四五”能源规划是否需暂缓？

新型冠状肺炎疫情的全球化、长期化给世界政治经济形势带来极大不确定性。对能源领域来说，一是需求难以预测，包括需求下跌的程度、延续的时间、恢复的节奏、疫后的情景等， 此刻都缺乏做预测的基本依据；二是社会生产生活方式被改变，如出口附加的能耗、非必要消费的能耗、大宗原材料的贸易与物流等，这些能够恢复到什么程度，此刻也难以预测；三是很多基本情况、基本问题还在演变，形势不明， 缺乏共识，决心难下。显然，在此背景下，预判 2025 年的能源发展非常困难，若将这些相当勉强的预测规划进一步分解强化为计划与行动， 无疑是不充分、不严肃的，理应慎作为、等一等。

因此，能否暂缓“十四五”能源规划，将更多精力用于近半年或近一年尺度的事情，同时进一步跟踪研究、不断调整完善，待时机成熟、共识充分再行定稿发布？

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我国需要什么样的“能源自给”？

当前，除了低碳口号，还有“去煤化”和“控减油气”口号。其中，“去煤化”往往借助环保、减排等理由，“控减油气”则往往出于能源安全、能源自给等理由。二者的共同目的是建立一个以电网为核心平台、风能光能等可再生清洁能源（以及核电）占高比重的能源系统。

排除部门利益竞争及资本市场博弈等因素，这样的构想，初衷是美好的，但合理性不足， 遑论可行性：一是，本次新型冠状肺炎疫情揭示，越是精密衔接的产业链，对外界冲击的适应性越差，而超大规模现代电网供需瞬间平衡、物理渠道单一、无法大量贮存、链接元件过多等因素都使其抵抗非电力冲击的能力变弱。二是，中国煤炭最清洁高效的利用方式恰在发电领域，最值得大力整治减排提效的则是散烧等非电力应用，发电结构“去煤化”不值一驳。三是，中国油气最大的应用场景并非军工军事或交通， 而是钢铁有色化工等高耗能产业，优先消耗境外资源是产业升级的结果，在维持较高油储、努力争夺定价话语权的前提下，不仅不必人为压减进口，反而更应扩大进口，有意识保护国内油气资源。

总之，中国在持续提高电气化水平的同时， 一是要坚持品类多样化、来源多路径、发展多模式、渠道多选择的大国能源战略原则；二是要保持极限应变能力，基础网络多样化，分层分区可解列再平衡，适应潮流大规模纵深转移；三是要扎实持续提高能效，在当前消费临近达峰之际，将更多政策资源用于存量的优化与升级；四是要深度储备，即储备产品+储备资源+储备产能+储备技术+储备队伍。

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能源产业如何抓住高水平城市化的契机？

随着全球政治经济形势不确定性风险提高，中国经济暂转内向，侧重加强投资与拉动内需的概率同步增大。2009年四万亿规模的“铁公基”模式救市中，能源产业借重化工业实现反弹，但“十四五”期间重复上述模式的可能性较低，与高水平城市化相结合才是中国能源的新契机。

在高水平城市化过程中，新兴建筑及存量改造将带来热、电、冷、节能等综合能源需求，电动汽车、轨道交通等将带来新的能源消费转移，数据中心、5G等将直接带来成规模的能源新需求，新型园区建设将带来对分布式能源系统的新要求，更多垃圾废弃物处理将带来对燃烧技术的专业诉求。特别是在水务、电力、燃气、供热等高水平城市化的基础网络的搭建与升级中，电力等传统能源企业在系统控制等技术层面、兜底运营等经营层面、政府监管等政策层面都拥有更成熟的经验，无疑也拥有更大的竞争优势。

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“十四五”期间如何大力推进油储设施建设？

新型冠状肺炎疫以来，“负油价”事件、“欧佩克 +”协调减产无力、美国油气公司破产等一系列事件均预示着，如果疫情长期化引发全球经济衰退，那么油气领域很难单纯通过政治外交等手段被拉回高油价区间。因此，预计“十四五”时期将有较大概率处于相对低油价区间。而针对全球政治经济形势的极大不确定性，充分储备贵金属、军火、能源、粮食、医疗物资等是底线思维的重要内容，不论是实物供应链波动，还是市场价格波动，都需要强大的储备来缓解。

另外，在可以预见的未来，中国都将是石油进口大国，而进口国在市场中增加话语权的重要方式就是大规模储油，这是讨价还价、承受波动、减少被动、应对突发事件的必要措施。那么，“十四五”期间就需要抓住机遇大力推进油储设施建设：一是国家拨出专项资金，提高油储战略目标至 180天（进口量），即比目前增容至少50%；二是在“三桶油”之外，组建专营油储的国家队，提高油储专业技术水平；三是深化体制机制改革研究，探索将油储业务与管网业务相结合；四是提前防备未来需求回升期报复性的控产提价，有意识地适度压减国内产量。

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核电应该加速还是控速？

当前我国核电机组在运47台、在建15台，合计62台，已经处于世界领先地位。那么，是按照某些呼声“每年开工 6-8 台”的速度一口气冲上世界第一，还是从“十四五”开始长期严格控速？

值得关注的，一是通过对比切尔诺贝利与日本福岛核事故的后续进展，可以确认内陆核电的灾害影响远远大于沿海；二是目前海南、广西、广东、福建、浙江、山东、辽宁等沿海省份的核电发电量比重在15%-30%之间，已经达到或超过“发达经济体 18%”的水平，意味着风险概率已经超过发达经济体水平；三是按照5-6年的核电建设周期，“每年开工6-8台”意味着将有40台左右核电机组同时在建，而全世界仅有3个国家核电机组总量超过40台；四是目前部分核电项目因技术因素导致施工拖期、成本增加，“大干快上”缺乏技术能力依托。

总之，种种现象表明，“十四五”是我国核电的关键时期，沿海地区发展空间有限，因此“十四五”时期我国核电最需要的是精耕细作、树立样板、抑制过度商业化、专心于技术， 而不是志在世界第一的规模。

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大型国有能源企业如何为经济社会“兜底”？

较大规模的国资国企，始终是我国重要的制度特色与制度优势，特别是在能源领域，除了履行各项政治责任、经济责任、社会责任、生态责任以外，部分大型国有能源企业在产业生态系统中还充当着重要的“兜底”角色。尤其是在遭遇经济不景气、面对各种不确定因素的情况下，唯有大型国有能源企业可以保持持续大规模投资以缓解供需矛盾，可以承受低回报率以平抑价格波动，可以长期持有实体资产并坚持运营保障就业，可以不计代价维持各项使用价值的基本供应，可以主动迁就上下游产业链协调及终端消费者福利，可以配合政府各种政策性的行为要求。“十四五”期间，对于基础产业、公用事业领域的部分大型国有企业， 可以施行使用价值略微优先于财务价值的监管考核指标，即应该从“大而不能倒”转向“低而不能倒”，承认“兜底者”对于产业生态体系的独特价值，真正释放国资国企的制度优势。

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可否开始向技术型政策体系转型？

长期以来，我国能源领域属于典型的发展型政策体系，重视规模与速度、不重视激励技术进步，忽视应有的技术经济门槛。后果就是，虽然2012 年我国风电装机容量就已达到世界第一，但到目前仍未实现平价上网，至少2.1亿千瓦（占全国发电总装机容量的10%）的存量风机将继续享受补贴5-20年。此外，虽然2016年我国光伏装机容量就已达到世界第一， 但时至今日依然依赖政府补贴而生存，目前存量光伏已经超过2亿千瓦。

随着新型冠状肺炎疫情全球化、长期化，我国所面临的国际国内形势日益严峻，这势必需要优化财政补贴结构、提高政策资源效率。“十四五”我国能源可以开始从“发展型”向“技术型”政策体系转型，以便更好地为助力经济社会高质量作出应有的贡献。

（作者系中国人民大学应用经济学院教授。本文仅代表作者个人观点）