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三、当前我国电力体制(市场)改革中建立成本收益分析制度的政策建议
电力工业作为资本密集的重要基础产业,任何改革或政策产生的成本收益变化及其相对结果都会对国民经济和社会发展产生重要影响,应该进行定量的成本收益分析。这是我国电力体制(市场)改革的教训之一,也是国外公共事业改革和管理的成功经验,必须吸取和借鉴。
1.对拟出台的电力体制(市场)改革方案或政策建立成本收益预评估制度
目前我国电力体制(市场)改革由中央和省两级政府协调组织实施,中央政府制定总体方案和宏观政策,省级政府结合本省实际,制定具体实施及配套措施。建议由国家能源局负责制定,国家发展和改革委员会、国家能源局和财政部共同发文,在国家和省两个层面上建立新的电力体制(市场)改革方案及配套政策的应用CBA方法的预评估制度。评估的内容主要是新方案或配套政策的成本、收益及净收益的大小及范围。规定只有具有净收益大于零或收益成本率大于规定值的方案或政策,才可以向有关单位征求意见,提交中央或省级政府研究决策,而且要将成本收益分析报告作为征求意见和政府研究决策的重要依据。
2.建立电力体制(市场)改革的成本收益年评价报告制度
针对目前我国电力体制(市场)改革的成本收益分析相对薄弱的问题,在目前各省相关工作总结检查和报告有关规定的基础上,建议国家能源局在上面的文件中同时提出建立全国和各省电力体制(市场)改革的成本收益年评价报告制度,同时,由国家能源局及其地方派出机构具体负责编写全国和各省两个层面上的电力体制(市场)改革的成本收益分析的年度报告。年度报告可以按统一的内容和格式编写,计算当年各项电力体制(市场)改革和配套政策的成本收益的具体项目和数量大小,根据计算结果对各项改革或政策的有效性提出评价意见和建议。年度报告向政府相关部门报送,有选择性地向社会公开。年度报告制度可作为电力体制(市场)改革的一种配套政策,一方面对相关利益主体产生一定的约束力,另一方面也为下一步改革和配套政策执行与完善提供重要依据。
3.以成本收益分析为基础推进专项改革和配套政策制定
除输配电价改革外,2015年“9号文”文件提出的其他专项改革都还没有完成,有些进展还不顺利。如果运用成本收益分析方法探讨专项改革进展不顺利的原因,不难发现,主要是因为有些专项改革的净收益不大甚至不能确定有正的净收益。以增量配电改革为例,在并不排除现行电网企业的前提下,由不同投资主体独立投资、经营和核算的增量配电改革的净收益相比于由现行两大电网企业一体化投资经营的净收益可以肯定是只小不大,增量配电改革不顺利可能还有其它原因,但经济理性是主要原因。
4.以成本收益分析为手段构建中国特色电力体制(市场)
我国电力体制(市场)改革一直参照国外模式进行。2002年“5号文”提出的方案借鉴了英国模式,以建设区域发电侧市场为中心,2015年“9号文”文件提出的方案借鉴了美国经验,尊重各省改革自主权,以零售市场包括现货市场建设为中心。反映国情的中国电力体制(市场)究竟应该如何构建?成本收益分析可以为我们寻找思路。目前,至少有两项体制(市场)改革显得尤其重要:一是以消除省间壁垒为体制条件的跨省跨区市场建设。资源与市场严重不对称是我国国情,目前跨省跨区交易整体上还是建立在省间余缺调剂的基础上,没有建立在区域甚至全国资源与市场一体化的基础上,后者明显有更大的净收益。二是以取消双轨制为市场条件的省内统一市场建设。计划电量或价格与市场电量或价格同时并存的“双轨制”已经开始发生内在冲突,并逐渐影响“双轨制”的政策效果,使计划机制和市场机制作用同时都受到限制。比如现货市场价格上限该高不高,价格下限该低不低,或者分时电价中峰谷价差比太小,导致各省最大负荷不断刷新的同时,最大负荷的年利用小时却不断降低,如95%以上尖峰负荷的年持续时间只有几十小时,电网运行经济性甚至安全可靠性不断降低。如果对不同的价格上下限或峰谷价差比进行成本收益分析,充分反映成本的更大差距的上下限价差或峰谷价差无疑具有更大的净收益。当然,成本收益分析没有考虑分配效应,可以制定配套政策对公平性进行调整,但是,不能把效率与公平性混合起来,这也就是我所强调的中国特色。
本文得到教育部人文社科重点研究基地重大项目“竞争政策对电力产业的适用性与难点问题研究”(18JJD790001)资助
原文首发于《电力决策与舆情参考》2020年8月14日第32期
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