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如何才能做到真正的第三方监测?
要做到独立的第三方或独立的内部监测并不容易。即使在今天的北美市场,独立监测也存在很多障碍和矛盾。比如在SPP,内部监测部门由于受到管理层有形和无形的压力和干预,无法进行独立的监测或发表独立的监测报告,导致两名高级分析师愤而辞职。FERC因为此次纠纷在2016年对SPP的监测管理体制进行了审计,并提出了多项促进监测独立的改进意见。或者说,跟交易和调度机构关系“友好”的机构并不适合成为第三方或独立的内部监测者。
总而言之,要做到独立的第三方必须满足三个核心条件:财务、人事和决策独立。首先,监测部门的预算不能由被监测者决定。如果监测人员的“饭碗”由某些被监测者控制,监测的结果自然会有利于该被监测者,对其他被监测者不利。在北美市场,尽管“第三方”监测的收入由交易和调度机构向市场用户征收,但收入要求是通过公开招标或竞标完成的,或由公共事务委员会确定。其次,监测人员不能由被监测者指定,尤其是主要负责人。主要负责人通常由监管机构比如地方公共事业委员会或交易和调度中心董事会指定,有较长的任期(比如阿尔伯塔是五年,PJM的合同为期6年)。即使是在不太独立的SPP,监测部门主要负责人的考核和绩效奖励也由相对独立的SPP董事会确定,而不是SPP管理层。第三,独立性最为核心的关键点是监测机构必须有独立决策权,可以自己决定监测什么、公开什么或调查什么,任何个人或机构无权更改和审查监测报告。图2展示了北美“第三方”监测机构的相对独立性。与其他几个市场相比,SPP、加利福尼亚、新英格兰和安大略省的独立性较低一些,因为这几个市场都由内部监测部门负责日常监测,或多或少地受到雇主交易和调度中心的影响。
适合我国国情的“第三方”监测方式
要让我国电力市场监测机构做到类似于欧美式的独立是很困难的。一方面,国内目前的电力管理体制约束了独立监测机构,尤其很难让“第三方”监测机构公开发表不受约束的报告。另一方面,国内第三方的监测能力可能还不足以胜任监测复杂的电力市场,需要更多的时间来培育。监测能力的不足可能体现在资金不足、高级分析人才不足和监测工具不足等方面。当然,由于管理体制局限和市场主体认识不充分,“第三方”监测也可能会因为授权不足而无法高质量地完成任务,更进一步损害其自身的监测能力和公信力。
以广东为例,第三方机构已经可以独立开展市场业务稽核工作,并向南方能源监管局提交工作报告。这种引入“第三方”监测的方式是我国电力史上非常重要的里程碑。但是,这种管理体制并没有形成真正意义的“第三方”监测,因为第三方的报告并不公开向社会发表。需要指出的是,“第三方”监测的服务对象是全体市场参与主体,其最主要的目的是通过为市场主体提供及时、公开的监测报告,维护市场信心。如果监测报告不能公开发表,最终由谁来负责监测是没有任何差别的,毕竟市场参与主体无法看到任何监测成果。其实,公开发表监测报告也反过来可以让监测者受到监测,市场监测者因此有更大的压力和动力做好监测任务。
其他试点省份则离“第三方”监测更远,有的甚至没有提到“第三方”。浙江的规则提出“谁运营、谁防范,谁运营、谁监控”的监测原则,也提出了“第三方”监测的概念,但对监测要求却没有广东那么具体。与广东一样,浙江只要求“第三方”监测机构向浙江能源监管办提交市场监测分析报告和异常事件的调查报告。这种“保密报告”的方式与“第三方”监测的初衷是背道而驰的。
让我国电力市场监测比欧美更加复杂的是市场运营机构的独立性不足。由市场运营机构中的调度机构委托的“第三方”监测可能无法获得交易中心的完全支持,同样由交易机构委托的监测机构又无法获得调度机构的完全支持。监测机构收集的数据和资料来自不同的公司,有些可能不应该相互交换,尤其是许多交易数据完全不应该交给调度。这一点在国外已有经验,北美尽管交易调度机构合二为一,内部通常设有“围墙”,调度部门并不能接触所有交易数据。当监测机构对某项议题进行调查核实时,可能一不小心就暴露了不该暴露的机密,导致监测机构自己违规。
鉴于“第三方”监测的必要性和我国电力现货市场建设的现实情况,“第三方”监测机制建设按照不同情况,可开展以下工作:
一是监测部门或“第三方”监测机构的运行费用通过设立独立的“市场监测费”由交易中心向所有交易成员收取,以保证“第三方”监测的财务独立。
二是在已经开展“第三方”监测的省份,,“第三方”监测应该在监管机构授权下定期发表监测报告。交易和调度机构无权干预“第三方”监测的工作,或对监测报告进行预先审阅。
三是在没有开展“第三方”监测的省份,可以先试行加利福尼亚/安大略省式的监测架构。可由当地能源监管机构聘任数名兼职的、德高望重的监测小组成员。监测小组成员向监管机构汇报,并授权定期发表监测报告。交易中心则必须保证内部监测人员适当独立,不得干预其工作或审查监测内容。这样既可以适当保证监测的独立性,又不会增加太多的监测成本。待条件成熟时,也可以采用完全独立的“第三方”监测模式。
从市场监测的内容来看,市场监测类似于电力现货市场运行阶段的“在线体检”,需要人财物独立的“第三方”执行。套用“廉价的监管=最贵的监管”概念,“不独立的监测=最无效的监测”同样成立。在各试点地区即将迈入电力现货市场建设第四个年头之际,在更多地区酝酿开展电力现货市场建设的前夜,“第三方”监测制度的设计理所当然应成为各地市场制度设计的一部分。
本文刊载于《中国电力企业管理》2020年11期,作者系本刊特约撰稿人
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