深度文章 | 澳大利亚电力监管机制及其对中国的启示

2 澳大利亚电力监管机构

2.1 电力监管体系改革

电力监管体系改革是澳大利亚电力市场化改革的重要部分。改革初期，澳大利亚没有组建全国性电力监管机构，而是由各州政府建立独立的监管机构分区域行使监管职能。为适应日益深化的电力市场化改革与发展，澳大利亚电力市场监管体系进行了国家层面上的整合。

1992年澳大利亚政府联席委员会（Council of Australian Governments，COAG）成立，负责国家的重要决策制定和重大事务管理。2005年，出于规则制定与执行机构应相对独立的要求，澳大利亚能源市场委员会（Australian Energy Market Commission，AEMC）和澳大利亚能源监管局（Australian Energy Regulator，AER）两个监管机构成立［20-21］。前者主要负责国家电力市场规则的制定和修改，后者负责执行市场监管。

2013年，为精简COAG委员会体系，澳大利亚政府能源委员会（COAG Energy Council，COAG EC）成立，主要负责监管AEMO、AEMC和AER。

2018年，为适应电力市场发展及能源改革带来的变化，在财政部指示下，澳大利亚竞争与消费者委员会（Australia Competition & Consumer Commission，ACCC）开始对国家电力市场电力供应的价格、利润和利润率进行长期公开调查，实施2018—2025年电力市场监测项目。

2.2 电力监管机构职能

澳大利亚电力市场监管机构分工明确，结构完善。COAG EC负责从国家层级引导澳大利亚电力市场改革和监管工作。COAG EC通过会议模式统一决策国家能源与环境政策，推动能源市场的基本立法，为电力和天然气行业提供战略引导，促进全国能源政策的发展。

AEMC是澳大利亚电力和天然气市场的规则制定者，负责制定和修改《国家电力规则》（National Electrical Rule，NER）［22］、《国家天然气法规》［19］和《国家能源零售法规》［19］，并向COAG EC提供运营建议；具体职责包括管理规则更改过程，审批他人提出的规则更改申请，审查监管模式和能源市场，并向政府提供建议，以便为消费者提供最好的相关服务。

AER依据能源法律法规监管能源市场和能源输送网络，监管内容包括NEM的运行状况以及《国家电力法案》（National Electrical Act，NEA）和《国家电力规则》的执行情况。监管批发市场时，AER负责市场监测和输电主体监管，并强制市场参与者遵守国家能源法规，在必要时对违法者进行处罚或起诉。

ACCC的任务是保护消费者权利、商业权利和义务，执行行业监管和价格监控，并防止非法的反竞争行为，是电力市场监管体系的补充。

作为澳大利亚能源市场核心运营机构，AEMO与以上监管机构联系密切，主要负责维护电力和天然气系统安全、管理电力和天然气市场以及引领澳大利亚未来能源系统的设计。

综上所述，澳大利亚电力监管机构的职能差异主要体现在以下4个方面：能源战略的部署、市场规则的制定、监管制度的执行、市场表现的评估。表1所示为澳大利亚电力监管机构的职能对比。

如表1所示，尽管各电力监管机构的职能存在交叉，但面向的对象存在较大差异，减少了机构工作的重合度。COAG EC从国家层级领导电力市场改革，对3个能源市场管理机构（AEMO、AEMC和AER）进行监管，而AER则直接对能源市场实施监管。

3 澳大利亚电力监管评价指标体系

澳大利亚电力市场评估工作主要由政府监管机构和咨询公司从不同的层面展开。其中政府部门和监管机构定期发布评估报告，公开市场信息和绩效。通过分析市场运行数据，监管机构发现问题并向负责制定能源战略和市场规则的上级政府机构提交规则更改申请。下文将以AER和ACCC为例详细介绍澳大利亚典型电力监管机构的评价指标体系。

3.1 AER评价体系

自2007年以来，AER每个季度发布各地区能源市场运行状况报告。除此之外，AER应《国家电力法》（National Electrical Law，NEL）［22］的要求监测电力批发市场，并至少每两年发布一次市场报告。

AER对电力批发市场的评估包括：①分析市场是否存在有效的竞争；②市场运作是否有效率。

与美国PJM评估电力市场的理论基础类似，AER也使用SCP框架来分析电力批发市场。SCP模型提供了一个既能深入具体环节又有系统逻辑体系的产业分析框架，是分析市场内竞争行为和市场效率的主要工具，在新西兰电力局和加拿大艾伯塔省市场监督局等电力市场监管机构也得到广泛应用。附录A表A1所示为AER电力市场评价指标体系框架［23］。

3.1.1 市场结构

市场结构直接影响着市场的竞争水平。市场结构分析主要通过研究市场中各种要素之间的内在联系及其特征来判断市场中竞争是否充分，主要包括以下几个方面。

1）市场集中度

市场集中度通过统计市场中主要发电企业的市场份额，来衡量市场结构的集中程度。市场集中度越高，市场成员行使市场力的能力就越强。AER采用容量和发电量来衡量市场份额。NEM的5个电价区的市场集中度均较高，例如澳大利亚昆士兰州两个发电公司Stanwell和CS Energy（州政府拥有）占总容量的66%和总发电量的74%［17］。附录A表A2展示了2013—2017年NEM中各区域市场平均HHI指标值，该表能够纵向比较相同市场随时间推移的市场集中度，或者横向比较同一时间不同区域之间的集中度，由表中可以看出各个区域近年来平均HHI值没有显著变化，其中塔斯马尼亚州数年内只有一个市场主体，因此其HHI值一直保持在10 000。

相比较而言，美国PJM市场采用了更为细化的HHI指标。PJM在季度报告和年度报告中均披露了整个市场的HHI值和局部市场的HHI值，日前市场的最大值、最小值、平均值，以及HHI达到最大值时刻的最大发电商份额与发电商平均份额。此外，PJM还按基荷、腰荷和峰荷计算最大、最小和平均HHI值。按美国联邦能源管理委员会（FERC）提出的HHI指标判断市场竞争力标准（HHI≤1 000，相当于10家市场份额相等公司组成的市场，市场不集中；HHI>1 800，相当于五六家市场份额相等公司，市场高度集中；1 000

2）市场进入壁垒

新参与者的进入（或潜在进入）有利于增加市场竞争性。市场进入壁垒主要有以下3个类型。

①结构性进入壁垒是指企业自身无法支配的、外生的，由产品技术特点、资源供给条件等因素所形成的壁垒，市场中现有参与者具有的固有优势可能会导致结构性进入壁垒，主要来源为沉没成本、规模经济和绝对成本。

②策略性进入壁垒是指市场现有企业为保持在市场上的主导地位，利用自身的优势通过有意识的策略性行为构筑起的防止潜在进入者进入的壁垒，是内生性壁垒，例如发电商进行过度的装机容量投资。

③行政性进入壁垒是指政府及其职能部门利用行政权力等方式对潜在的市场主体进入市场的自由进行干预所形成的市场进入壁垒，例如当政府认为产业内厂商数量不宜过多时，便会颁布政策来限制新厂商的进入。

其中，结构性壁垒是策略性壁垒存在的前提，企业可以通过策略行为改变产业的技术特点或者消费者偏好来影响结构性壁垒［25］。

AER调查发现NEM中存在一系列潜在的进入壁垒，其中不断变更的能源政策被视为进入NEM的主要障碍。现阶段由于能源政策的持续支持和技术的迭代更新，可再生能源进入市场的壁垒不断降低，而传统能源的进入壁垒则不断提高。这使得大量可再生能源（风能和太阳能）新装机容量进入市场，从而持续影响发电组合［26］。附录A表A5所示为2014—2019年度NEM中的新增装机容量情况，其中2019年度的新增装机容量为2 021 MW，仅为2018年度新增装机容量的一半，其部分原因在于投资者对可再生能源市场的信心有所下降。

3）市场退出壁垒

市场退出壁垒是指发电公司退出市场时所面临的障碍。形成退出壁垒的主要因素包括沉没成本、解雇费用以及固定成本。在退出行业前，参与者必须评估这些因素导致的损失。

4）垂直一体化水平

批发和零售电力市场结合运作导致的垂直一体化现象是NEM的主要特征，此类垂直一体化的公司相对独立售电公司有着“目标利润和边际利润双重定价”的竞价优势。此外，新西兰、西班牙、英国和PJM市场中也可以观察到在发售侧允许进行垂直一体化整合的积极态度［27］。一方面，垂直一体化使发电公司和电力零售商可以避免批发市场中价格波动而引起的风险；另一方面，发售双方高度集中可能给市场带来市场活跃度降低和市场主体行使市场力的隐忧。

垂直一体化电力企业增多的趋势反映了电力企业对于对冲现货价格波动风险的需求。但AER在大多数地区并未发现由高垂直一体化水平导致的持续性行使市场力的行为。在后续监管期间，AER对发电公司及其零售部门之间的转让定价进行了严格审查，以充分评估垂直一体化业务的盈利能力。

3.1.2 市场行为

市场行为分析是指通过研究市场参与者的行为来识别参与者是否行使市场力。在进行评估时，AER重点分析特定行为将在多大程度上损害市场效率和有效竞争。这些行为包括以下几个方面。

1）重新投标

重新投标是一种允许市场参与者在交易申报结束后、实时发电调度前更改其所提交的发电量和机组申报参数的机制，但竞价方案中的价格不可修改。这种机制从短期来看可以提高市场运行效率，使市场可以对不断变化的边界条件和运行状况做出动态的反应，但实施中发现存在一些重新投标行为不利于竞争和效率。例如：市场参与者故意拖延上报反映其真实意向的报价方案，在临近调度时刻更改报价，使得其他参与者几乎没有时间做出相应的调整，造成扭曲的电力价格，不能如实地体现市场供需关系，损害电力市场秩序。

为约束故意的延迟投标，市场规则设有真实意向条款，要求市场主体提交的报价方案要体现发电机组计划安排的真实意向。《重新招标和技术参数指南》要求市场参与者向AEMO提交重新投标申请时提供相关事件（如意识到重大条件和情况的变化，并据此决定更改报价）发生的时间以及重新投标的具体原因，以便于监管机构对报价修改行为随时核查［28］。

2）物理持留

物理持留是指发电机组在调度前的一定时间范围内（日前中午12：00后）保留部分发电容量而不向市场出售的行为。通过物理持留人为地造成电力短缺和价格飙升，会危害到市场竞争和效率。

3）经济持留

经济持留是指发电机组通过远高于边际成本的报价达到避免交易和调度的行为。NEM允许短时利用市场力的经济持留行为，例如：在电力供应紧张的时段，机组报价可远高于实际的可变成本，抬高稀缺时段的电价，以反映发电投资成本。但是，监管机构需要保证市场的合理竞争，防止市场力滥用。AER的措施包括：①通过市场信息披露机制来及时反映市场供需的变化，公开市场信息包括中期和短期的系统充裕度评估情况、滚动预出清的调度安排和出清价格、市场成员的报价；②通过调整报价上限来限制发电企业的高额利润，当稀缺性高成交价格出现的频率达到某一规定值时，报价的上限下调为300澳元/（MW·h）。

3.1.3 市场绩效

市场绩效分析主要是分析价格和效率对市场竞争性的影响。

为分析电价是否由基础成本（underlying cost）决定，AER采用了两种成本估算方法：平准化度电成本（levelized cost of energy，LCOE）和长期边际成本（long-run marginal cost，LRMC）［29］。

1）LCOE是对项目生命周期内的成本和发电量进行平准化后再得到的发电成本。如果预期收入维持在LCOE之上，就会出现企业增加投资，否则价格信号不足以引导市场的长期发展，促进投资的价格信号就会中断。如果这两种情况都没有发生，则表明非价格因素正在阻碍市场的有效竞争。

2）从长期来看，所有生产要素都可以变化，LRMC表示满足单位负荷增量所需要增加投入的成本。AEMC将LRMC的估计值与批发市场历史平均价格进行比较，来评估价格是否由基础成本决定。

在评估成本时需要综合考虑以上两种方法。2020年AER继续以LCOE分析价格与基础成本之间的关系。考虑到新发展的储能技术，AER还将同时使用平准化储能成本（levelized cost of storage，LCOS）进行估算［30］。

AER采用了3种经济学效率概念评估市场效率，即生产效率、分配效率和动态效率。生产效率是指在固定的成本下实际产出与最大产出的比率，用于衡量企业在特定目标下的绩效，AER考察低成本机组替代高成本发电的行为对市场效率的影响；分配效率是指用于生产的资源被分配到价值最高的用途上，核心要求是实现资源的最优配置，AER用其评估资源分配是否使净收益最大化；动态效率是一个跨期的概念，其含义是指在较长的时期里实现效率的总和，要求企业对需求及其他外界变化能够做出快速而恰当的反应。

3.2 ACCC评价体系

作为澳大利亚唯一的国家竞争监管机构，ACCC致力于通过维持和促进竞争为消费者服务，至少每6个月提交一次报告。ACCC的分析框架包括市场失灵、法律法规、分配和公平3个方面，如表2所示。由于ACCC主要是通过监测有效竞争的形式监控市场、发现问题并提出建议，因此评价体系中市场失灵分析占主导地位［31］。

3.2.1 市场失灵

在市场失灵方面，ACCC评估市场竞争表现、竞争动态和市场结果，并对特定问题（如进入壁垒和市场力）进行更深入的分析。批发市场中的市场失灵分析主要包括以下监管行为。

1）分析批发价格变化趋势、供需变化以及消费者和供应商对价格变化的响应。其中各地区电价是反映批发市场问题的关键绩效指标。

2）分析市场集中度、进入壁垒、发电技术组合以及其他可能影响竞争的市场特征。

3）分析电力批发市场与零售市场的相互关系，以及每个市场的竞争动态。ACCC使用从澳大利亚证券交易所获取的匿名交易数据来分析合同市场的流动性和市场内的价格趋势。

3.2.2 法律法规

在法律法规方面，ACCC评估市场参与者的具体行为是否违反相关法规条例，以及市场规则和能源政策变化带来的影响，如评估碳减排政策的不确定性对市场投资的影响。

3.2.3 分配与公平

在分配与公平方面，ACCC评估消费者参与市场的情况，并在监督时重点考虑电力的基本服务性质。例如：能源市场是否能够持续为弱势消费者提供负担得起的能源；政府对批发市场的干预行为是否导致市场出现高价，从而影响客户的消费选择等。