深度文章 | 澳大利亚电力监管机制及其对中国的启示

4 澳大利亚电力监管特点分析

4.1 澳大利亚电力监管实例

澳大利亚电力监管机构有着完善的处理重大电力事故监管流程。2016年9月28日南澳大利亚州（简称南澳）大停电事件导致大约85万客户失去了电力供应［32］。对该停电事件的调查监管主要分为3个阶段：第1阶段，事件发生后AEMO作为直接调度指挥的机构迅速启动了调查，公布导致南澳停电事故发生的事件顺序以及恢复供电采取的措施，为下一步监管调查提供了详细信息；第2阶段，AER依照《国家电力法》对在停电期间的运行合规性进行审查，聚焦事件发生前、系统恢复过程中和市场暂停期间AEMO和市场参与者的行为，并参与该事件的公众咨询；第3阶段，COAG EC要求AEMC以AEMO和AER的调查结果为基础，审查造成南澳停电事件的因素，并对《国家电力规则》框架提出建议，以降低电力系统风险。AEMC在最终报告中针对增强电力系统弹性向《国家电力规则》提出了3条建议［33］：①为AEMO提供更大的灵活性，保护系统免受严重干扰；②创建新的风险审查流程，识别新的风险并制定解决方案；③使AEMO能够灵活地在市场暂停期间确定系统安全措施的优先级。

除此之外，AER在价格监管方面的处理经验丰富。按照澳大利亚《国家电力规则》的规定，当电价超过5 000澳元/（MW·h）时，AER需要对该尖峰价格的原因进行调查分析。例如：在2020年3月2日，南澳电力现货价格在14：00和14：30分别达到了5 063澳元/（MW·h）和7 027澳元/（MW·h）［34］，AER调查发现发电商存在撤回发电量（withdrawal of generation capacity）和重新竞价等市场行为。AER调查了价格飙升时段报价高于5 000澳元/（MW·h）的发电商，包括其报价及重新投标的时间、涉及的最大容量、申报价格变化以及重新投标的原因，并将尖峰价格出现调度时段与之前调度时段相关报价进行比较，发现部分发电商的重新投标造成市场可用发电容量的实质性减少。当出现极端电价或者实际价格与预测相差较大时，AER负责进行调查，对操纵市场或未遵守调度指令的发电商发出违规、侵权和罚款警告，如AER曾对南澳大停电事件的主要责任人向联邦法院提起诉讼。

4.2 澳大利亚电力监管机制优势分析

从上述停电事故的监管实例来分析，可以看出澳大利亚的电力监管机制具有以下几方面的优势。

1）及时、有效的信息公开增加了市场透明度。信息公开透明有利于机构间的沟通以及工作衔接，也有利于市场参与者和公众加深对政府工作的了解，并进行公众层面上的监督。在停电事件的调查中，及时、有效的信息公开降低了公众对于电力安全的担忧，同时为其他机构后续参与调查提供了信息基础，提高了工作效率。

2）明确、清晰的职能分工确保各电力监管机构的独立性和专业性。澳大利亚电力监管机构的职能分工清晰而全面：法律法规对机构的职权范围进行规定和划分，明确其责任取向，避免其滥用权力的行为，同时确保了相关电力监管机构的独立性和专业性。明确的机构分工实现了事后监管的流程化，如上述的南澳大停电事件后的三阶段监管调查过程。清晰的分工还能够使各个机构充分利用本机构的专业知识和积累的经验，降低在监管过程中因权责重合或者能力不足产生的风险。

3）不断修订的法律法规体系保证市场改革的稳步、高效推进。澳大利亚电力监管机构通过定期举行专业会议和公开讨论不断完善相关的监管理论。例如：在ACCC和AER举行年度监管会议，针对南澳大停电事件开展的公众咨询和公开意见征求等，有利于电力行业参与者、研究咨询机构、公众一起为NEM提供多角度的监管观点和建议。

4.3 澳大利亚电力监管机制存在的问题

1）对电力市场改革产生的风险评估不足。澳大利亚电力市场正在发生重大变革，可再生能源发电渗透率的提高和传统大型燃煤发电机组的退出，一定程度上降低了电力系统风险应对和故障恢复能力［35］。如果不及时更新风险监管优先级、完善风险审查流程，可能会影响电力市场的正常运行。南澳大停电事件表明，之前的监管缺乏有效识别威胁和影响电力系统安全的潜在风险的总体流程。因此，监管机制应能灵活应对变化的环境。

2）对市场竞争的约束不足。NEM中的市场集中度近年来并没有发生显著变化，每个区域的电力市场都有着较高的集中度，在部分地区甚至出现了较高水平的垂直一体化现象，这些情况都可能导致市场力的滥用。AER拥有较为详细的监管指标去监管分析市场集中度，但即使得到某些市场主体市场份额较高的结论，由于未监测到行使市场力的行为，也就无法建议调整市场结构。

4.4 NEM与欧洲、美国PJM电力监管机构职能的对比分析

各国电力市场建设进程和发展目标不同，因此电力监管机构的职能设置和监管方案存在差异。本节将从监管机构整体特点、典型监管机构评估周期、评价侧重等方面入手，对比分析NEM、欧洲和美国PJM电力市场的监管机构评估机制［36-37］，具体如表3所示。

从监管机构的职责来看，各地区政治经济体制直接影响监管机构的职能设置。美国和澳大利亚作为联邦国家，将电力管理机构分为联邦和州级，不同层次的政府根据地区发展水平和市场体系完善程度赋予监管机构相应的职责。欧洲能源监管机构理事会（Council of European Energy Regulators，CEER）面向的是国与国之间的合作管理，各国的执行、调整自由度较大，导致监管力度分散，欧盟机构和国内机构间责任和权力界限划分存在重合。

从监管周期来看，各监管机构发布报告的周期取决于机构管理者对现阶段市场监管的需求和本机构职能的定位。AER和ACCC因监管需求不同而发布周期不同。其中AER至少每两年对NEM全部区域的电力批发市场的绩效进行一次全面评估并确定需要重点监管的领域，其对评估的全面性要求决定了该报告的发布周期较长。ACCC于2018年启动了对NEM的监管项目，项目前期需要尽快确定监管框架，且ACCC侧重监管的市场价格在短期内能够获取较多数据进行及时、有效的分析，因此提交市场运营绩效报告的周期较AER更短。一旦市场发生影响较大的突发状况，报告的发布则不再局限于预定时间。

从监管侧重点来看，各监管机构对电力市场监管的侧重点则与该机构的主要监测活动和项目工作计划有关。AER日常监管电力批发市场的绩效，评价会侧重市场的有效竞争和良好运行；ACCC是关注消费者权益和竞争公平的法定机构，在对电力市场的监督上侧重于消费者关心的电价和利润；CEER的监管重点则体现在不同时期的工作计划上，现阶段CEER采用为期3年的“3D”策略，即用户效益数字化（digitalization in the consumer interest）、最小成本低碳化（decarbonization at least cost）和动态监管（dynamic regulation），其监管政策将会影响其对市场发展和未来需求的监管［22］；PJM希望建设有效的批发市场并进行可靠的运营，因此在监管时将重点考虑市场力的行使以及违反市场规则的行为，以确保市场运营的安全高效。

5 对中国电力监管机制的启示

基于对澳大利亚电力监管机制的介绍，结合中国电力市场发展情况，本章提出适应现阶段中国电力市场建设的若干建议。

1）建立健全能源电力法律体系

澳大利亚的全国性电力监管法律法规包括：《国家电力法》《国家电力法案》和《国家电力规则》。澳大利亚的电力法律体系具有英美法系的典型特点：其一，电力法律的立法和修订周期较短，任何提议者（市场参与者、学者专家、政府机构、咨询公司等）均可向AEMC提出具体的修订建议，由AEMC决定是否采纳修订建议；其二，电力法律体系随着市场的变化逐步完善，澳大利亚《国家电力规则》自2005年发布以来已更新120多个版本［38］。

目前，中国《电力法》中涉及电网调度、电力供应等部分的条例规定已无法适用于现货市场的建设情况［39］。因此，中国应尽快修订《电力法》以及相关法律法规，加快构建能源电力法律体系，明确用户、政府、电网企业、发电企业在中国电力行业发展中的职能和作用。此外，要实施高效监管，必须通过法律法规明确市场准入退出机制、市场交易规则、信用等级评价等内容，保证监管的法律效力，提高监管效率［40］。

2）明确电力监管机构职能

首先，应确保电力监管机构的相对独立性。以广东省电力监管机制为例，国家能源局南方监管局在负责组织制定广东电力市场运营规则的同时也参与广东电力市场监管，未能做到政策与监管的职能分离［41］。澳大利亚具有全面而清晰的政府管理机构分工，AEMC、AER、ACCC职能几乎不重合，确保了机构的独立性与专业性，彼此协同作用。

其次，需要明确电力监管机构定期发布监管报告的责任。AER监督批发市场表现时通过按时发布报告向相关部门提供建议，同时向市场方面提供信息，这一公开透明的举措有利于市场参与者及时获取可靠的信息，从而对市场行为进行一定的约束。监管机构应根据中国的实际情况，定期、合理地发布专业且可靠的监管报告，报告内容应包括对市场有效竞争的评估，以及为应对市场运营风险在市场规则修订方面提出的建议；同时电力监管机构应使相关报告易于获取，确保消费者、行业从业者和政府及时获得市场表现的信息，提高市场监管质量。

最后，需加强在电力系统发生故障后对市场运营商或调度机构采用紧急措施的评价和信息公开职能。AEMO制定了电力应急管理规则，在电力系统出现紧急情况时，采取应急措施来保障员工和公众的安全、确保电力供应的连续性和电力系统的安全性，这些规则也与澳大利亚应急管理部制定的国家应急管理原则相契合。在系统电压崩溃、司法管辖区宣布进入紧急状态等情况下，AEMO可宣布某一区域现货市场暂停。在市场暂停期间，AEMO负责发布NEM通知，包括宣布和结束某一地区的市场暂停，告知注册参与者市场暂停的原因、暂停区域适用什么定价、这些价格修订的时间以及最新情况等。中国电力监管机构也需制定紧急状态下的应急管理条例，并对市场运营商的措施进行评价并及时公开市场信息，从而促进市场的公平、公开和公正性。

3）建立公平、透明的信息披露体系

在电力市场中，完备的信息披露体系有利于提高市场透明度和运作效率，能够有效防控扰乱市场的行为，避免市场主体的利益因信息不对称而遭到损害。因此，现阶段有必要建立以真实准确、及时发布、公开透明为原则的信息披露体系，并明确能够进行公开披露的信息涉及范围，对信息设定相关披露限制，保证市场安全运行和良性发展［42-44］。

澳大利亚电力市场对市场信息披露有着明确的法律规定。AER通过网站和年度报告发布现货价格、电力需求、跨区域间的电力交易等市场状况信息，并披露对市场违规行为采取的执法信息，以提高市场透明度。对于国家层面的信息披露，中国可以参考澳大利亚的经验，以促进跨省电力交易和优化省间资源配置为目标，设立合理、明确的信息披露规则，重点披露各省电力市场绩效、省间电力交易状况和资源配置的信息，引导市场的有序运行，体现市场的公平、公开和公正性。

4）加深电力市场监管信息化程度

专业的电力监管报告离不开详细的电力交易数据。完善电力市场监管信息化系统，引入更加先进的大数据技术实现对现货市场的实时监测十分必要［45］。澳大利亚电力监管机构的市场数据均由AEMO提供。AEMO在官方网站平台上及时提供与NEM运行有关的包括辅助服务、计量、网络和结算的最新数据和预测，同时对历史数据进行统计整合，便于监管机构查询分析，实现了电力市场监测信息化。国内监管机构应完善数据收集和存储，建立高效的系统和平台，利用大数据技术加深电力市场监测信息化程度。

5）完善电力市场评价机制

在监测方法上，澳大利亚能源监管局评价电力市场时采用的SCP框架有着广泛的应用。SCP框架在分析行业竞争时有着充分的理论优势和经验，中国电力市场评价机制中可以借鉴该分析框架。此外，评估需要一系列定性和定量的分析，监管机构必须明确不同的指标之间会存在相互作用，而不是依赖任何单一的结果或测试作为一个特定结论的决定性因素。例如：垂直一体化会提高进入壁垒，关键资源和销售渠道控制在现有参与者的手中，从而使行业的新进入者望而却步。

考虑到中国电力现货市场和澳大利亚国家电力市场存在市场主体、交易方式等方面的差异，中国应该根据国内电力市场实际建设情况设计更有针对性的评价指标，以此来评估建设的市场是否是竞争有效的市场。评价体系应基本涵盖市场结构指标、市场效益和效率指标等评价市场时使用频率较高的指标。首先，市场结构的评估是电力市场评估的基础，NEM、美国PJM市场均采用了反映竞争程度的市场集中度这类市场结构评价指标。值得注意的是，在国内为推动售电公司发展允许部分发售垂直一体化，部分省份拥有发电背景的售电公司代理电量超过市场份额半数，此类公司能否合规经营且不滥用市场力需要结合相关指标进行评估。其次，市场效益是电力市场评估的关键，能够直接反映电力市场建设成效和未来方向。最后，在现货市场建设初期，政策和规则的不断完善对市场投资和结构调整都存在一定影响，有必要进行关注。因此，建立的电力市场评价指标体系重点应放在市场结构、市场效益和市场效率3个方面。

6）完善可再生能源参与的市场机制

由于可再生能源发电具有灵活性、波动性和边际成本低但综合投入成本较高的特点，大规模可再生能源电力消纳面临着挑战［46］。中国可再生能源参与现货市场交易机制尚在探索阶段。国家能源局在2019年5月发布了《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》，通过完善配额制与电力市场的衔接，使得可再生能源部分参与市场交易，从而吸引更多的市场参与者。

在分配可再生能源配额时，需综合考虑各地可再生能源资源条件、原有能源结构、输电能力、用户电价承受能力、用电需求增长等差异性，分区设定各省（区、市）的消纳责任权重指标，并结合每年的实施情况对配额进行反馈［47］。

在完善市场机制的同时，监管机构应注意评估可再生能源发展对市场的整体影响，因为结构调整会带来电价的波动，导致电网运行不稳定。例如：2017年维多利亚州最大的燃煤发电厂Hazelwood Power Station关闭，导致该州2017年的平均现货价格比2016年上涨85%，且近10年来首次成为能源净进口州，NEM的其他州也深受影响。经AER调查，并未发现实质性的市场力行为，批发市场价格上涨的根本原因在于低成本的棕色煤炭被成本较高的黑煤、天然气和水力发电等更清洁的能源替代。国内监管机构应及时关注这些问题，对能源结构调整速度和后续保障提出建议，保障市场运行和电网运行的安全性。此外，随着能源结构的转型，应尽快建立以《可再生能源法》为核心的能源转型法律体系，以适应可再生能源、储能、分布式电源、电动汽车、虚拟电厂等行业的发展状况。明确行业标准、补贴机制、进入和退出机制，从而引导可再生能源相关产业的健康发展。

6 结语

澳大利亚NEM电力现货市场发展成熟，电力监管体系完善，研究NEM监管机制的理论和实践经验能为中国电力现货市场发展提供借鉴。本文在介绍NEM电力监管机构职能及其所采用的评价指标体系的基础上，将其与欧洲和美国PJM市场监管机制进行对比，探讨和总结了澳大利亚电力监管机制的优势和存在的问题。在此基础上，结合中国电力市场建设情况、资源能源布局特点、负荷分布情况以及能源战略调整要求，对中国电力监管机制提出了相关建议，涵盖能源电力法律法规体系、电力监管机构职能、信息披露体系、电力市场监管信息化程度、电力市场评价机制、可再生能源参与市场的机制等各个方面，为中国电力市场建设提供了有益参考。