《“十四五”现代能源体系规划》解读：现代能源体系的时代内涵

《“十四五”现代能源体系规划》（以下简称《规划》）是在我国全面落实“双碳”目标要求，稳步推进“十四五”规划，能源革命战略实施进入新阶段的背景下出台的，具有重要时代意义。《规划》关于能源表述及目标涵盖范围广，涉及化石与非化石能源所有领域，是能源发展规划的“集大成者”；《规划》关于现代能源建设发展路径针对性强，精准到位，与目标形成有效衔接。《规划》的出台对于我国新形势下的能源转型及发展具有重要指导意义。

（来源：微信公众号“能源杂志”作者：罗佐县）

《规划》关于现代能源体系的内涵及界定

《规划》未就现代能源体系给出具体定义，但从《规划》中有关“我国步入构建现代能源体系新阶段”、“指导思想与基本原则”、“发展目标”的系列表述中可以把握其基本脉络。

构建现代能源体系新阶段分别从能源安全保障进入关键攻坚期、能源低碳转型进入重要窗口期、现代能源产业进入创新升级期、能源普遍服务进入巩固提升期四个方面予以解释和说明；《规划》编制指导思想及基本原则重点强调了“保障安全，绿色低碳”、“创新驱动，智能高效”、“深化改革，扩大开放”、“民生优先，共享发展”四个方面。

通过对比可以看得出来，《规划》关于构建现代能源体系阶段的划分以及《规划》编制基本原则的出发点是完全一致的，其中的关键词就是安全、低碳、创新和服务，涉及到目标、过程和服务对象。这里的目标主要指国家能源安全和事关民生的能源需求；过程主要强调了技术和管理的创新，这是实现一切目标的前提条件；低碳体现了与时俱进的时代要求，与国际接轨，与双碳目标接轨；服务主要指满足能源民生需求。按照这一思路定义，现代能源体系就是指能够通过持续的技术创新实现能源安全稳定、绿色低碳供应，能够在有效保障国家能源安全的同时惠及民生的能源体系。

《规划》中的主要目标指标及建设路径

从内容构成看，《规划》总共分为九章。其中第一章涉及发展形势与环境，第九章主要内容针对规划实施的保障措施。除第一、九章之外，第二至第八章内容为《规划》的主体内容，涉及到现代能源体系建设目标和实施路径，具体可以简称“1+6”，即一套目标体系，六类实施路径。

现代能源体系的发展目标

（1）《规划》给出了“十四五”时期发展目标

关于能源保障目标，着重强调了提升自主供应能力。提出到2025年，国内能源年综合生产能力达到46亿吨标准煤以上，原油年产量回升并稳定在2亿吨水平，天然气年产量达到2300亿立方米以上，发电装机总容量达到约30亿千瓦，能源储备体系更加完善，能源自主供给能力进一步增强。

与“十三五”末的2020年相比，能源年综合生产能力增加5.2亿吨标煤，年均复合增长2.4%，与十三五时期基本保持相同增速，其中原油、天然气国内产量和发电装机容量是增长重点。从能源体系科学运行角度看，仅仅强调提升供应能力是不够的，应该在节能与提升能效方面同时有所作为。《规划》提出“十四五”时期单位 GDP 能耗五年累计下降13.5%。

关于能源低碳转型，着重强调了通过提升非化石能源比重降低碳排放。《规划》 提出“十四五”时期单位 GDP二氧化碳排放五年累计要下降18%，具体的实现路径依然是能源转型，重点是促进非化石能源发展。化石能源清洁化利用也可降低碳排放，但考虑到CCS/CCUS技术及项目推广目前仅处于示范阶段，在“十四五”时期对减排的贡献可能相对有限，所以重点还是集中在非化石能源发展方面。我国提出到2030年前实现碳达峰，面临煤炭依然是主体能源约束，发展非化石能源是必须硬闯的一道关。2020年非化石能源在一次能源中占比是15.9%，到2025年达到20%，到2030年达到25%，2030年较2020年有近十个百分点的增长硬约束，因此“十四五”时期不能放松。

关于创新发展，主要强调了新技术的应用与研发。《规划》提出新能源技术水平持续提升，新型电力系统建设取得阶段性进展，安全高效储能、氢能技术创新能力显著提高，减污降碳技术加快推广应用。能源产业数字化初具成效，智慧能源系统建设取得重要进展。“十四五”期间能源研发经费投入年均增加7%以上，新增关键技术突破领域达到50个左右。

由于实现能源低碳转型目标的重点集中在非化石能源方面，因此能源技术创新发展首先强调了新能源技术、新型电力系统建设以及与之相关的储能及氢能技术研发；其次强调针对化石能源的减污降碳技术研发及应用；再次是支撑能源产业可持续发展的数字化及智慧能源系统建设技术。总体看，未来关于技术研发的重点与方向与现代能源规划发展重点保持了高度一致性。

关于服务民生，着重强调了人民生产生活用能便利度和保障能力提升。强调电、气、冷、热等多样化清洁能源可获得率显著提升，人均年生活用电量达到1000千瓦时左右，天然气管网覆盖范围进一步扩大。城乡供能基础设施均衡发展，乡村清洁能源供应能力不断增强，城乡供电质量差距明显缩小。《规划》基于人民生产和生活用能便利度和保障程度提升，重点强调了天然气管网、基础设施建设、城乡供能基础设施、城乡供电质量差距缩窄几个关键问题。

（2）《规划》对中长期发展目标予以展望

《规划》提出到2035年，能源高质量发展取得决定性进展，基本建成现代能源体系。这一时期国家能源安全保障能力大幅提升，绿色生产和消费模式广泛形成，非化石能源消费比重在2030年达到25%的基础上进一步大幅提高，可再生能源发电成为主体电源，新型电力系统建设取得实质性成效，碳排放总量达峰后稳中有降。

这里突出了几个关键节点，一是非化石能源占一次能源比重25%的目标在2030年得以实现，之后进一步大幅提升；二是新型电力系统建设取得实质性成效，碳达峰后排放量下降。非化石能源占比与碳排放总量在2030年的时间节点形成“一升一降”呼应关系，非化石能源占比提升对减排做出巨大贡献。

《规划》从六个方面涉及现代能源体系建设路径

目标明确之后，《规划》继续现代能源体系建设路径做出安排，体现出发展逻辑的一致性。路径具体包含增强能源产业链安全稳定、推动绿色低碳转型、优化区域产业布局、加强科技现代化、提升能源产业治理效能、增强国际合作方面。路径是基于目标明确的具体方案，这一部分内容更加具体和有针对性。

（1）增强能源供应链稳定性和安全性的描述主要按照“战略安全”“运行安全”“应急安全”脉络展开。

战略安全主要指国内油气安全保障，重点是国内供应能力提升，具体实施路径是加大国内油气勘探开发力度，常非并举、海陆并重，做好老油气田稳产及提高采收率等工作，力争到2022年回升到2亿吨水平并较长时期稳产。天然气产量快速增长，力争2025年达到2300亿立方米以上。

运行安全主要强调发挥煤炭的托底保障作用、发挥煤电支撑调节作用以及重视天然气储备调节能力以及能源基础设施建设。

应急安全管控主要强调技术层面的运行安全，主要聚焦重点地区电力安全保障、能源网络安全管理以及风险隐患治理。将安全管理分为战略安全、运行安全以及应急安全三类实现了安全管理全覆盖，系列重点工程使得安全管理进一步落地。

（2）推动能源绿色低碳转型主要聚焦发展非化石能源、构建新型电力系统、减少能源产业碳足迹以及节能减碳。

《规划》提出到2025年，常规水电装机容量达到3.8亿千瓦，核电运行装机容量达7000万千瓦左右。构建新型电力系还强调推动电力系统向适应大规模高比例新能源方向演进，创新电网结构形态和运行模式，增强电源协调优化运行能力。

提出全面实施煤电机组灵活性改造，优先提升30万千瓦级煤电机组深度调峰能力，推进企业燃煤自备电厂参与系统调峰，将煤电定义为调峰电源。提出因地制宜建设天然气调峰电站和发展储热型太阳能热发电，推动气电、太阳能热发电与风电、光伏发电融合发展、联合运行。

总体体现出依托火电与新能源电力协同的发展思路，未来的新能源电力系统是基于火电、核电、水电与可再生能源电力协同运行的系统。减少能源产业碳足迹主要强调了能源生产、储运环节的提效减碳以及与生态治理的协同。

（3）能源发展布局从能源、区域以及乡村三个维度展开。

能源维度的布局主要强调生产和输送的布局问题，在充分发挥能源富集区战略支撑功能基础上，鼓励发展分布式能源和就近消费，做好油气和电力跨省跨区输送通道建设。区域维度的布局主要强调了在立足区域资源禀赋，按区域能源发展实际基础上，基于因地制宜原则提升东部、中西部能源清洁发展水平。

《规划》针对清洁能源的发展不仅仅针对可再生能源，对于油气、煤炭的清洁化利用也做出了系统要求。乡村能源变革被单独列出，足见对这一问题的重视。其中边远地区能源基础设施建设与农村清洁能源保障是重点，提出在具备条件的农村地区、边远地区探索建设高可靠性可再生能源微电网；在气源有保障、经济可承受的情况下，有序推动供气设施向农村延伸；积极稳妥推进散煤治理，加强煤炭清洁化利用。农村地区能源清洁化利用水平不高，对于碳排放控制以及冬季清洁供暖等形成重大制约。

（4）关于科技现代化科技发展规划按照既有创新优势发挥、前沿攻关以及示范工程思路部署安排。

关于既有创新优势的发挥，《规划》首先提出巩固非化石能源领域技术装备优势，持续推进风电、太阳能发电、生物质能、地热能、海洋能等技术水平和经济性；其次提出提升化石能源清洁化利用水平，实施陆上油气勘探开发和炼化技术攻关。

《规划》在科技创新方面首先提及非化石能源相关的技术研发，其重要性不言自明。将储能及氢能等新兴领域列为前沿攻关对象，其中储能方面突出标准和支撑安全和经济性的技术攻关方向，氢能方面着力攻克可再生能源制氢和氢能储运、应用及燃料电池等核心技术，力争氢能全产业链关键技术取得突破。储能和氢能是新型电力系统建设的重要内容，《规划》对此予以高度重视。

此外关于能源产业中长期发展，《规划》提出推进能源产业基础设施数字化、能源智慧平台建设。针对上述研发领域的成果转化和应用，《规划》提出建设一批科技示范项目的思路和具体安排。

（5）治理效能提升以市场机制建设为重点，旨在通过市场化改革激发市场活力，提升能源体系运行效率以加快现代能源体系建设步伐。

治理效能提升核心是推动市场化建设，依托高标准能源市场运行优化资源配置，提高能源现代化水平。《规划》提出深化电力、油气体制机制改革，持续深化能源领域“放管服”改革，加强事中事后监管，加快现代能源市场建设，完善能源法律法规和政策，更多依靠市场机制促进节能减排降碳。

关于能源主体，《规划》强调能源领域主体多元化，支持各类市场主体依法平等进入负面清单以外的能源领域；优化能源产业组织结构，建设具有创造创新活力的能源企业；依托市场机制优化支持能源新业态、新模式发展。

关于现代化市场建设，《规划》重点强调能源价格市场化改革，依靠科学的价格机制合理引导资源流动，构建开放透明的全国统一的能源市场。关于能源治理制度建设，强调依法推进能源治理，强调政策协同保障和市场监管。

（6）关于推进国际合作，强调通过参与全球能源变革和能源治理实现开放条件下的能源安全。

《规划》提出以共建“一带一路”为引领，积极参与全球能源治理，坚持绿色低碳转型发展，加强应对气候变化国际合作，实施更大范围、更宽领域、更深层次能源开放合作，实现开放条件下的能源安全。这里能源安全的核心依然是油气。

《规划》提出“巩固、增强”，巩固拓展海外能源资源保障能力。持续巩固推动与重点油气资源国的合作，以油气领域务实合作促进与资源国共同发展。增强进口多元化和安全保障能力，巩固和拓展与油气等能源资源出口大国互利共赢合作。增强油气国际贸易运营能力，加强跨国油气通道运营与设施联通，确保油气安全稳定供应与平稳运行。与相关国家加强沟通协调，共同维护能源市场安全。

从《规划》看现代能源体系的特点

能源安全是现代能源体系的“基石”

端好能源饭碗，保障能源安全始终是我国能源体系建设的重点与核心目标。《规划》高度重视国内能源特别是国内油气的生产与供应能力提升，制定了油稳气增的目标；同时提出借助“一带一路”倡议实施，加强与油气资源国的合作，在共同发展的前提下实现我国开放条件下的能源安全。这一思路过去在实践，当前还在实践，今后会一直持续下去。

《规划》还提出加强与石油消费国的交流，此举对于消费国“抱团取暖”应对油价波动也是必不可少的。除油气之外，《规划》强调了大力发展新能源，强调了煤炭清洁化利用，保障能源安全的思路和选择更加多元。

减碳降碳是现代能源体系建设的长期基本遵循

《规划》出台时间节点是在我国“双碳”目标提出之后，考虑到能源结构转型对减碳降碳有决定性影响，因此《规划》将确保能源安全前提下的能源转型视为重要目标任务。

其中发展非化石能源是通过结构变化实现减碳。相比于化石能源清洁利用，非化石能源比重提升途径减碳效果及力度应该最大最明显。但是考虑到能源结构转型总体渐进性以及稳定性刚性约束特征，化石能源的清洁化利用也被《规划》高度关注。

《规划》提及要大力提升煤炭及油气等化石能源生产开发利用的低碳化水平，重视煤炭清洁化利用，加大化石能源与非化石能源开发利用的协同发展力度，旨在通过化石能源的稳定性支撑非化石能源的发展舞台的拓展，能源转型以及现代化能源体系建设的基本遵循是减碳降碳。《规划》提出到2030年基本建成现代能源体系，减碳降碳的过程要一直持续下去。

化石能源与非化石能源有着平等的发展机会

非化石能源要大发展，但并没有因此剥夺化石能源的发展机会。《规划》提出通过市场化机制建设有效配置资源，支持非化石能源发展，同时鼓励化石能源清洁化开发利用，并没有厚此薄彼。目前政策对非化石能源支持力度较大，但化石能源开发利用商业模式成熟，若从市场竞争角度看，互有优劣，但各自发展的机会是均等的。

未来不同能源行之间肯定会存在竞争，只要能在竞争中胜出，无论是化石能源还是非化石能源都是应该受到肯定的。联想到双碳目标刚出台之际，国内一些地区去碳政策执行力度较大，不同程度出现“运动式减碳”，造成之后能源供应紧张。《规划》对现代能源体系中的各个成员均给予发展机会和空间。

能源保障供应与节能提效现代能源体系的基本抓手

现代能源体系建设的重头戏是供给侧改革，能源发展布局从区域、能源两个维度的安排都是围绕经济社会发展带来的社会需求变化展开；科技创新也是围绕能源产业如何提质增效；治理能效的提升目的在于通过高效的价格导向、科学的监管合理引导资源流向，促进符合社会经济发展需要的产业布局形成。

《规划》同时提及提高能效以及降低单位GDP能耗的发展目标以及相关要求和举措，与产业变革形成“一增一减”“供需双向发力”的呼应机制。如果只重视上规模而不控制能效势必造成资源浪费，有失均衡。但比较而言，推进供给侧改革实现现代能源体系的任务更重，其中提升非化石能源比重任务迫切。

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