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目前我国电价政策在电价结构上的误解主要表现在:第一,目前我国电价结构以单一电量电价为主。不同电源市场交易电价和政府确定的上网电价都采用单一电量电价,现货市场试点中开始探讨通过容量电费补偿机制实施两部制电价。输配电价以单一电量电价为主;省级电网输配电价中只有部分工业用户采用两部制电价,容量电费收入一般不超过准许收入的10%;区域电网输电价格采用两部制电价,而且容量电费比例相对较高;专线工程输电价格采用单一电量电价。零售市场用户电价套餐目前基本上参照用户目录电价执行,售电公司没有设计和采用独立的两部制电价机制。因此,由于我们没有自觉认识到电价结构的福利改进效应,目前我国电价政策在电价结构上主要采用单一电量电价;相比于近几年主要通过降电价促进生产的做法,通过电价结构调整促进国民经济发展的潜力非常大,而且长期内不会降低电力企业的电价或收益。第二,容量电价没有合理确定,水平明显偏低,对提高用户负荷率或用电设备利用率激励机制不够。省级电网固定成本比例超过90%,而目前容量电费占准许收入比例不足10%,固定成本分摊到容量电费的比例不足造成用户对电力设施的低成本利用,用户负荷率不能有效提高,用户报装容量大但使用不足,形成资源闲置损失,并推高输配电价。第三,两部制电价机制使用不充分。国外在两部制电价的基础上普遍实施可选择电价,可选择电价机制有效地解决了用户用电信息不对称的问题,可以更好地改进用户福利。由于对两部制电价机制认识不充分,而且容量电价和电量电价没有科学设计,我国电价政策中基于两部制电价的用户选择机制十分有限,用户仅在最大需量和最大容量中选择,没有对容量电价和电量电价套餐选择。2016年国家为了减轻停产、半停产企业的经济负担,促进企业转型和降低工业企业用电成本,将原来容量电价的执行周期由1年调整为3个月,2020年又进一步缩短执行周期。其实,用户停产、半停产等生产状态可以用负荷率指标反映,如果建立基于负荷率的可选择电价机制,就可以合理而有效地解决这个问题。相反,由于针对专门用户的输配电容量不可能随时形成和取消,任意缩短执行周期并不符合经济规律。比如,根据我们对某省可选择负荷率销售电价的测算,220千伏用户按最大需量执行可选择负荷率电价,低负荷率用户的容量电价只有 1.83元 /(千瓦·月),而高负荷率用户的容量电价为 16.75 元/(千瓦·月);同时,低负荷率用户的电量电价为0.6746 元/千瓦时,而高负荷率用户的电量电价为 0.2585 元/千瓦时。从不同负荷率用户容量电价和电量电价的比价关系可以看出电价结构的效率改进机制。
对电价变化的误解
电力市场价格变化大是客观经济规律。与石油、天然气和煤炭等能源不同,电力产供用在瞬间同时完成,市场主体不能通过存货调整供求平衡差异,现有的储能电厂包括化学储能不管在发电侧、电网侧还是用户侧,在响应瞬间平衡差异上都存在一定的时滞。在这种情况下,电价可能在瞬间上升很快和很高,如果发电侧和用电侧在15钟甚至更短时间如5分钟就可以响应,电价又会迅速回落,从而形成电力现货市场特有的“价格钉(price spike)”,如图2所示。由于电价瞬间很高是电力市场规律的客观反映,国外政府、市场主体和公众对短期或时段性很高的电价保持理性态度。美国德州现货市场价格上限高达10美元/千瓦时,约是批发市场平均交易价格的100倍,并没有引起不良反应。事实上,从图中可以看出,现货市场电价虽然可以很高,但是,由于持续时间很短,很高电价产生的电费变化其实并不大。
电价变化不仅在现货市场存在,在中长期市场中,由于不同季节不同时段电源结构差异和用电负荷变化较大等原因,电价在一年内也会出现较大幅度的变化,图3是我们测算的某省全年8760小时的小时发电成本,从图形上可以直观看出,不同小时的发电成本相差较大,其中最大成本为1.101元/千瓦时,最小成本为0.0667元/千瓦时,两者相差约16.5倍,大约是国家分时电价政策中规定的峰谷价差比的4倍。如引入用户失负荷价值定价机制,最大成本为7.8231元/千瓦时,则最大成本是最小成本的117倍,是国家分时电价政策中规定的峰谷价差比的29倍。
目前我国电价政策对电价变化采取相对保守的态度。第一,国家相关政策对中长期市场交易价格变化给出了较小的范围。如上所述,一方面,1439号文规定燃煤电厂市场化交易价格只能在基准价20%的范围内上下浮动;另一方面,从2021起,为发挥中长期市场交易的价格风险规避作用,国家要求大比例签约年度交易电量合同。各省年度交易价格执行国家政策的结果,使目前省级中长期市场价格变化相对较小。实际上,国家价格政策的主要目标是限制平均价格变化,应该以年均交易价格为控制指标,允许市场交易价格在较大范围内变化。第二,许多省份中长期市场交易规则对集中交易价格设计了上下限。上下限价格虽然考虑了情景,但是,并没有完全建立在经济学定价理论的基础上,价格变化幅度仍然相对较小。部分省份对集中交易价格还通过供需比、标准发电利用小时等机制实行了间接控制。第三,适应价格风险的配套政策不足。国外电力市场允许电价符合经济规律地大幅度变化,同时通过建立电力金融市场体系和引入金融工具为市场主体规避价格风险提供工具。我国电价政策中没有提供市场主体规避价格风险的市场体系与金融工具,所以选择强制性地限制价格变化。由此产生的结果是虽然采用了市场交易方式,却没有获得资源优化配置效益。
对居民用电交叉补贴的误解
居民用电由于处于电压等级最末端,输配电成本最高,线路损失最大;而且最大负荷与系统最大负荷重叠,应该承担较大的固定成本和线路损失。由于居民用电成本明显高于其他用户用电成本,国外居民电价往往明显高于其他用户,如工商业用户电价。根据有关资料,2020年世界28个国家居民电价与工业电价的比值平均为1.91,而我国居民电价与工业电价的比值仅为0.92。如果我国居民电价参照国外居民电价与工业电价的比值确定,我国居民电价应该是工业电价的2倍。电价交叉补贴指电价政策中人为地降低居民电价和提高其他用户如工商业用户电价,让工商业用户承担居民用电的成本。交叉补贴并不只是居民与工商业用户之间利益的平衡调整,其所形成的价格机制会抑制工商业用户的生产,同时促使居民过度用电,两种情况下都会造成社会福利损失。交叉补贴越严重,造成的社会福利损失也越大。交叉补贴不仅不公平,而且还产生社会福利净损失,国外电价政策中很少使用交叉补贴,少数国家有程度较轻的交叉补贴。
不考虑交叉补贴的公平性,我国电价政策中对居民电价交叉补贴的误解主要体现在居民电价交叉补贴是否真正有利于民生这个前提上。长期以来,各级政府以关注民生的名义,对居民用电实施交叉补贴,目前交叉补贴越来越严重。表面上看,居民由于交叉补贴确实节省了电费支出,交叉补贴静态分析是有利于民生。但是,经济是一个相互作用的系统,承担补贴的工商业用户必然把额外成本以更高的商品或服务价格传导给居民,在工商业企业工作的居民也必然以薪酬减少甚至失业等形式承担这部分额外成本。由于交叉补贴还会产生社会福利损失,居民作为一个整体,不仅要直接或间接地承担曾经享受的工商业用户补贴所带来的经济负担,还要承担由此引起的社会福利净损失。因此,居民用电交叉补贴政策充其量只是关注了居民的短期利益和个别居民的利益,长期内会使居民作为一个整体承受更大的损失。对于交叉补贴产生的长、短期利益和整体利益与个体利益的统筹协调问题,居民用户可以不理性,但是,政府不能不理性。
对市场交易价格上下限管制的误解
经济理论认为,市场价格管制包括上限管制和下限管制都会产生社会福利损失。如图4所示,在供不应求时市场交易价格应该较高,如果通过价格上限管制使实际交易价格低于真实的市场出清价格P*,生产者将把产量减少至q,结果产生E+F面积的社会福利损失。相应地,在供过于求时市场价格应该较低,如果采用价格下限使实际交易价格高于真实的市场出清价格P*,也会产生类似的社会福利损失。因此,价格上下限不是有效的政策工具。国外现货市场也有价格上限,但是,这种价格上限有完全不同的形成机理。如同上面指出的一样,国外价格上限以限制市场势力为目标,价格上限以最大的用户失负荷价值为依据,相当于以全年甚至多年日前市场和实时市场的最大交易价格为上限,即把各种市场情景包括供不应求情景考虑在内后从7万多个交易价格[2个市场×365(一年天数)×96(每天出清次数)]找出的最大值。
目前我国价格上下限管制存在的误解主要体现在:第一,价格上限的形成机理不明确,简单地参考各省目录分时电价中的尖峰电价确定。目前我国试点现货市场的价格上限不超过1.5元/千瓦时,与目录电价中的尖峰电价基本相当。尖峰电价基本上是各省根据国家规定的价差比例以平段电价为基础上下浮动后测算出来的,并没有合理的形成机制,更没有根据用户失负荷价值制定。实际上,基于失负荷价值的广东现货市场价格上限可以达到26元/千瓦时,是目前1.5元/千瓦时的17倍。价格上限管制不仅通过生产者产量限制降低了市场交易效率,即减少了不同效率发电企业的电量替代,而且还造成额外的社会福利损失。与国外现货市场价格上限政策在防止市场主体使用市场势力的前提下促进市场充分竞争的功能相比,我国电力市场价格上下限政策限制了市场充分竞争。
第二,价格下限形成机理不好解释。国外电力市场没有价格下限,对政府管制机构来说,价格越低越好,限制低价交易没有理论依据。我国电力市场特殊的价格下限管制政策与发电企业国有产权的特征有关,价格下限管制在一定程度上维护了发电企业的利益。不过,与价格上限管制产生的效果相似,这种政策也通过降低消费者需求及其替代限制了用户侧市场竞争,产生了社会福利损失。国外现货市场经常出现负电价,相比于国外严格监管的投资机制及其市场供求平衡状态,我国暂时性或时段性供过于求的情景更多,根据发电失负荷价值的负电价出现的情景更多,但是,我国电力市场没有出现负电价。总之,目前我国电价上下限管制政策使市场交易价格该高不高,该低不低,限制了市场充分竞争和资源优化配置。
本文刊载于《中国电力企业管理》2022年05期,作者单位:长沙理工大学
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