以消费侧机制 推动可再生能源成为增量主力

“十四五”是我国推动能源低碳绿色转型、落实应对气候变化国家自主贡献目标的攻坚期，可再生能源行业也进入全新的大规模、高比例、高质量、市场化发展阶段。

（来源：微信公众号“ 能源评论•首席能源观” 作者： 时璟丽）

一方面，到“十四五”末，可再生能源在一次能源消费增量中占比要超过50%，同时可再生能源发电量增量在全社会用电量增量中的占比要超过50%。风电和太阳能发电量实现翻倍，这就要求风电和太阳能发电等必须实现跃升发展；另一方面，“十四五”是风光等非水可再生能源进入全面无补贴平价上网乃至低价上网的阶段。自《可再生能源法》生效以来的十五年中，我国主要在发电侧实施固定电价和度电补贴政策，以此来激励可再生能源电源发展、扩大应用规模、优化开发布局和模式。从“十四五”开始，结合碳达峰、碳中和目标要求、电力市场加快建设推进的形势及其对可再生能源发展的需求，可再生能源电力发展机制需要进行根本性转变。

2022年5月底，我国公布两项重要的推动新能源和可再生能源发展的文件，一是《关于促进新时代新能源高质量发展的实施方案》（下文简称《实施方案》），二是《“十四五”可再生能源发展规划》（下文简称《规划》）。从这两个文件的政策机制看，消费侧消纳成为引导可再生能源电力发展的核心机制，通过健全和强化实施可再生能源电力消纳责任权重、建立激励绿色能源消费等机制，保障可再生能源发电装机和电量占比目标的实现。

健全可再生能源电力消纳保障机制

2019年，我国建立了可再生能源电力消纳保障机制，通过对各地政府部门、售电企业和电力用户等市场主体给予具有约束力的可再生能源电力消纳权重责任，建立消费引领的发展机制。

根据碳达峰、碳中和目标以及非化石能源在能源消费中的比例目标，逐年合理调整各地区和各市场主体消纳可再生能源电量的责任权重，既可形成每年新增可再生能源电源的市场需求，也可为所有已建成并网项目的电量消纳提供保障。

2020年为可再生能源电力消纳保障机制第一个正式考核年，承担消纳责任权重的30个省份均达到了总量消纳责任权重和非水消纳责任权重要求。2021年各地实施情况也比较好，全国达到了总量消纳责任权重29.4%的要求，非水消纳责任权重实际达到了13.7%，超出最低责任权重0.8个百分点，有28个和29个省份分别达到了总量和非水最低权重要求，有13个和19个省份分别达到激励权重要求。经过三年的时间，消纳保障机制的地方落实和具体操作、国家层面评价考核管理等已基本完成，机制实施已经有了良好基础。

强化消纳责任权重，则体现了发展可再生能源的全社会责任和公平承担。

根据《规划》和《实施方案》，要科学合理地设定各省份中长期可再生能源电力消纳责任权重，权重目标逐年提升，逐步缩小各地权重目标差异。这一原则在2021年5月颁布的《国家发展改革委 国家能源局关于2021年可再生能源电力消纳责任权重及有关事项的通知（发改能源〔2021〕704号）》消纳责任权重文件中已有所体现，如2022年各省份预期性非水责任权重指标较2021约束性非水责任权重指标年均增加1.25个百分点。对于东中部地区用电量较大的省份，消纳非水可再生能源电力的绝对增量将更大，就需要更快地发展本地非水可再生能源和更多地接纳跨省跨区非水可再生能源电力。逐步缩小各地权重目标差异，体现了发展和使用可再生能源的全社会责任和公平承担的导向。

此外，《规划》还对各类市场主体公平合理承担消纳责任提出方向要求，将强化权重目标分解落实，推动自备电厂、市场化电力用户等主体积极消纳利用可再生能源。

加强消纳责任权重评价考核，可以提升机制实施有效性。

《实施方案》明确要建立完善可再生能源电力消纳责任考评指标体系和奖惩机制，《规划》提出要加强省级行政区域消纳责任权重完成情况监测评价，以及对市场主体消纳量完成情况考核，推动纳入地方政府考核体系。过去两年，省级完成情况监测评价体系已初步建立了顺畅的实施路径，下一步的重点将是地方对各市场主体完成情况考核。

此外，国家政策已明确“十四五”期间可再生能源电力消费与地方能源消费总量适度挂钩，《实施方案》提出做好可再生能源电力消纳责任权重制度与新增可再生能源不纳入能源消费总量控制的衔接，根据《“十四五”节能减排综合工作方案》，各地区“十四五”时期新增可再生能源电力消费量不纳入地方能源消费总量考核。如将省级消纳责任权重完成情况纳入地方政府考核体系，则将进一步提升机制落实的有效性。

构建多元并网消纳机制，可以持续提升可再生能源并网消纳能力。

我国提出构建新型电力系统，未来随着风光等波动性可再生能源在电力系统中渗透率快速增加，风光消纳、电力系统运行和管理将面临愈加严峻的长期挑战，发展可再生能源和消纳可再生能源同等重要，必须并举，在电源侧、电网侧、用户侧各方都采取有效措施，持续提升电力系统灵活性，增加系统调节能力。

构建多元并网消纳保障机制，就是要激发源网荷多方来共担消纳责任——保障消纳责任的主体在电网，市场化自主消纳和分布式发电交易消纳的主体则是电源和用户，共同发力来持续提升可再生能源并网消纳能力。对于可再生能源合理利用率，将从之前的全国统一合理利用率要求的做法，转为根据各地方可再生能源发展潜力、消纳空间、可再生能源开发经济性等，依据系统整体优化的原则，建立全国和各地方合理利用率的动态调整机制。

建立绿色能源消费机制

建立绿色能源消费机制，首先要完善绿色电力证书机制，以体现可再生能源电力的绿色属性和价值。

我国自2017年开始实施可再生能源绿色电力证书（以下简称“绿证”）核发和自愿认购。2019年，可再生能源电力消纳保障机制落地后，绿证成为市场责任主体完成可再生能源电力消纳量的两种补充方式之一。

进入“十四五”，随着风光发电实现普遍平价和越来越多地参与电力市场，原有的绿证机制设计已不能满足当前可再生能源电力发展形势和需求。同时，考虑到做好与碳交易等机制衔接，以及未来可能与国际相关机制（绿证、碳市场、碳边境税等）的衔接需求，绿证机制亟需调整完善。

《实施方案》和《规划》提出了几个关键点，一是强化绿证的绿色电力消费属性标识功能，即绿证是认定消费绿色电力的唯一凭证；二是尽快拓展和明确绿证核发范围，2017年文件规定试点阶段可获得绿证的项目仅包括陆上风电和集中光伏电站，2019年和2020年陆续出台的政策明确了平价可再生能源（包括分布式光伏、存量有补贴的项目自愿放弃补贴部分的电量以及电价补贴达到合理小时数后的无补贴电量）均可获得绿证，但政策分散在多个文件的现状增加了执行落地的复杂性，应尽快完善政策，统一明确所有合规的非水可再生能源发电项目都被纳入，尤其是平价上网项目，不存在替代电价补贴问题，出售绿证可以相应增加收益，也是作为绿色电力的价值体现；三是推动绿证价格由市场形成，2021年9月，我国绿电交易市场正式启动，绿电交易的电量实行证电合一，价格由市场而非绿电交易的绿证形成。目前的价格机制采取了在中国绿证认购交易平台上由发电企业挂牌、绿证买方认购，以及双方协议确定价格等方式，价格通过市场方式形成。

同时，需建立绿色能源消费评价、认证与标识体系，引导绿色能源消费。

绿色能源消费的认证与标识，在推动用能企业、个人消费绿色能源方面可以发挥重要的作用。国家和地方对企业使用绿色能源生产产品制定和实施支持政策，对使用绿色能源的个人给予鼓励或奖励，运用政府采购政策支持可再生能源消费，认证与标识体系建设是前提和基础条件。从途径上，可考虑绿证机制相对成熟，且近期企业越来越关注其用电量中绿电比例、对绿电和绿证需求大幅增加的形势，先期建立基于绿证的绿电消费认证标准、制度和标识体系，再逐步扩大到绿色能源消费体系建设。