官方解读 | 《2021、2022年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（征求意见稿）》-北极星火力发电网

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为切实做好全国碳排放权交易市场（以下简称全国碳市场）2021与2022年度配额分配工作，生态环境部近日对《2021、2022年度全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（征求意见稿）》（以下简称《方案》）面向全社会公开征求意见。生态环境部有关负责同志针对社会关注的重点介绍了有关情况。

问：请介绍下《方案》编制的基本原则和总体考虑？

答：统筹考虑国内国际面临的新形势、疫情影响、技术进步、电源结构优化、保障能源供应等因素，结合第一个履约周期全国碳市场实际运行经验，《方案》按如下基本原则编制。

一是坚持服务大局。《方案》综合考虑了2021和2022年新冠疫情、国际国内经济形势、保障能源供应等因素可能给发电企业带来的实际影响，并结合电力行业碳达峰、碳中和目标路径和近两年温室气体排放控制工作进展，在量化分析行业碳排放强度变化情况的基础上科学设定基准值。《方案》基于强度控制设计，不要求企业温室气体排放量绝对降低，而是基于实际产出量，即实际供电量越大，获得配额也越多，不会对电力生产总量形成约束，不影响电力供应保障，这和我国应对气候变化工作处在碳达峰前期的发展阶段是完全契合的。

二是坚持稳中求进。为积极稳妥推进碳达峰碳中和，稳步推动全国碳市场建设，2021、2022年度配额分配方案总体上延续2019—2020年的分配框架，基于强度控制设计配额分配方案的思路不变，配额分配覆盖主体范围基本不变，配额分配相关工作流程不变。此外，综合考虑技术进步、老旧机组淘汰等因素对碳排放强度的影响，结合2019—2020年配额分配实际情况及2021年碳排放数据核查结果，优化调整各类机组的供电、供热基准值，保证行业配额总量和排放总量基本相当。

三是坚持政策导向。鼓励大容量、高能效、低排放机组和承担热电联产任务等机组，鼓励机组参与电力调峰，使其拥有较多的配额盈余，在碳市场出售配额获得收益。在《方案》中，采用供热量修正系数、负荷（出力）系数修正系数对热电联产机组以及火电机组调峰、保障可再生能源上网方面予以鼓励支持，促进电源结构优化。

问：《方案》是如何体现科学性、可行性和公平性的？

答：配额分配方案是全国碳市场的重要基础制度，是保证碳市场健康平稳有序运行、实现政策目标的基石。受疫情、经济环境变化、能源保供形势、元素碳含量实测等因素影响，2021、2022年配额分配相关数据不确定性增加，给配额分配工作带来极大挑战。为做好全国碳市场2021、2022年度配额方案设计，在编制过程中，我们多次组织召开研讨会听取相关部门、地方生态环境主管部门、研究机构、行业协会、发电企业等各方面意见，从总结评估、夯实数据基础、科学合理设定参数、测算不同方案影响等方面开展了大量前期研究和准备工作，切实提高方案的科学性、可行性和公平性。

一是对2019—2020年配额分配情况进行全面系统评估，分析当前配额分配工作面临的不足与亟待改进的问题。结合机组层面的实际数据开展定量分析，专题研究配额计算方法、基准值、各项修正系数对配额分配的影响，使配额分配方案更加符合全国碳市场的功能定位和政策目标。

二是深入分析不同分配方法对发电行业配额盈缺以及对不同类型机组和企业履约压力的影响，优化完善部分参数的取值方法。结合2019—2020年的运行实践，分析研究燃煤元素碳含量实测变化情况，并通过相关技术方法尽量排除该参数变化可能带来的不确定性。

三是汇总分析电力行业节能低碳改造有关情况，研究测算各类机组的能耗强度及碳排放强度变化，并结合经济形势和技术进步等因素，科学设定2021、2022年配额分配基准值，既切实发挥全国碳市场对企业控制温室气体排放的激励约束作用，又不额外增加发电行业企业负担。

四是组织各地方生态环境主管部门对2021年发电企业开展碳排放核查，夯实基准值测算的数据基础。在此基础上形成了配额方案征求意见稿并征求了有关部门、地方以及相关行业协会的意见。根据反馈意见，又对配额方案进行了反复修改完善。

问：请介绍下《方案》中的配额分配方法？

答：相比于2019—2020年配额分配方案，全国碳市场在2021、2022年度配额分配方法一方面在整体上保持了政策的延续性和稳定性，《方案》继续实行配额免费分配，以碳排放强度控制为基础的配额分配机制，按不同机组类别设定相应的碳排放基准值，体现了奖励先进、惩戒落后的原则，同时为减轻重点排放单位履约压力，在必要的情况下将根据实际情况在核定配额环节实行履约缺口上限等柔性管理；另一方面在总结经验基础上，结合新的实际情况作出调整更新，《方案》对配额分配的年度划分、修正系数、基准值、操作方式等方面作出了优化。

一是对配额实行年度管理，分年度规定基准值。区别于2019和2020年采用相同的配额分配基准值做法，2021、2022年度采用了不同的配额分配基准值，基于上年实际排放情况确定年度基准值，使基准值更加符合行业实际情况。

二是优化配额分配基准值设置。以配额基本盈亏平衡、行业企业可承受为原则，结合2019—2020年配额分配的实际情况与2021年机组碳排放数据核查结果，对各类机组的供电、供热基准值进行优化调整，确保配额分配结果符合预定的政策目标。

三是调整机组负荷（出力）系数修正系数适用范围。与2019—2020年仅在常规燃煤发电机组配额分配时采用负荷（出力）系数修正系数不同，为体现全国碳市场对高效供热生产的支持，2021、2022年在常规燃煤热电联产机组配额分配时，也采用负荷（出力）系数修正系数，对热电联产机组低负荷运行时的配额补偿，体现“保供热、保民生”的政策导向。

四是改进配额分配操作方式。通过信息化管理平台自动生成配额预分配、核定、调整相关数据表，实现参数智能提取、数据智能计算、结果智能生成、信息智能比对，在大幅减轻基层和企业的工作量的同时，极大提高配额分配的工作效率和便捷程度。

问：请介绍下《方案》中配额分配基准值的有关情况？

答：全国碳市场2019—2020年度的建设运行有力促进了企业碳排放管理意识和能力水平提高，实测燃煤元素碳含量的机组数量大幅增加，实测机组占比从2019年的66%提高至2020年的93%（按排放量计）。实测比例大幅增加，提高了企业碳排放量核算的准确度。配额分配方案设计所依据的企业排放数据也发生了改变。2020年各类燃煤机组实际供电碳排放强度较2019年降低5%~13%，实际供热碳排放强度较2019年降低7%~12%，这其中既有节能减排的成效，也有实测比例上升的影响。《方案》中配额分配基准值与2019—2020年相比存在较大差异，主要是由于统计核算方法不一致造成的。

为促进全国碳市场健康平稳有序发展，配额分配的基准值与发电行业实际供电、供热碳排放强度基本相当。为此，《方案》设计中引入盈亏平衡值（以下简称平衡值），即各类机组配额盈亏完全平衡时对应的基准值，作为制定供电、供热基准值的重要依据。2021年平衡值是基于2021年各类机组经核查后的实际排放量，综合考虑履约政策、修正系数等因素计算得到。2021、2022年度碳排放基准值以2021年各类机组盈亏平衡值为基础设定。《方案》中配额分配基准值较2019—2020年的下降幅度，与相应的发电行业碳排放强度核算结果下降幅度吻合，反映了发电行业碳排放相关参数实测率大幅提高的实际情况，体现了积极稳妥推进发电行业绿色低碳转型的导向。

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