多位专家解读《关于深化电力体制改革加快构建新型电力系统的指导意见》

7月11日，中央全面深化改革委员会第二次会议召开。会议审议通过了《关于建设更高水平开放型经济新体制促进构建新发展格局的意见》《深化农村改革实施方案》《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》《关于高等学校、科研院所薪酬制度改革试点的意见》《关于进一步深化石油天然气市场体系改革提升国家油气安全保障能力的实施意见》《关于深化电力体制改革加快构建新型电力系统的指导意见》。

以上系列《意见》，涉及到农业、能源、教育等多方面，对于中国未来体制机制创新发展有重要意义。

电力方面，会议强调：

• 要科学合理设计新型电力系统建设路径，在新能源安全可靠替代的基础上，有计划分步骤逐步降低传统能源比重。

• 要健全适应新型电力系统的体制机制，推动加强电力技术创新、市场机制创新、商业模式创新。

• 要推动有效市场同有为政府更好结合，不断完善政策体系，做好电力基本公共服务供给。

虽然全文还没公布，但《关于深化电力体制改革加快构建新型电力系统的指导意见》已引起广泛关注，有媒体惊呼“新一轮电改来了”“电力体制改革再出发”“电改预期升温”。对于这一重磅《意见》，电联新媒邀请业内部分专家进行分析和点评。

能源问题研究专家刘满平

本次中央深改组通过的有关能源及“双碳”的三份文件：《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》、《关于进一步深化石油天然气市场体系改革提升国家油气安全保障能力的实施意见》和《关于深化电力体制改革加快构建新型电力系统的指导意见》中，“能耗双控逐步转向碳排放双控”其实业内很早就提出来了，尤其是“双碳”目标提出后，希望用“碳排放双控”这种考核方式来引领和推动产业清洁低碳转型，之前，国家发改委曾多次发文，强调“能耗双控逐步转向碳排放双控”。其中，2022年11月16日，国家发改委、国家统计局 国家能源局联合发布《关于进一步做好新增可再生能源消费不纳入能源消费总量控制有关工作的通知》，可再生能源由于不排碳，可以不计入能耗双控内。这次会议通过此意见，体现的是高层对此确认和明确。

而油气、电力方面的文件，体现的是“改革永远在路上”以及“改革针对问题而去”的精神。之所以在相隔不到8年的时间内再次出台油气与电力发展与改革的意见，主要是因为由于外部环境的变化，油气与电力发展与改革面临新的任务与挑战。对于油气行业来说，由于随着大国博弈竞争加剧、俄乌冲突的爆发导致能源产业链面临的风险加大，油气安全重要性得到提升，如何保障新时期的油气安全成为新的任务和课题，尤其是保障油气底线需求的储备机制。此外，国家油气管网公司成立后，改变了之前油气市场运行结构，同时也带来新的需要解决的问题，再加上油气体制中尚未真正得到解决的问题与困难，例如价格机制、市场准入、市场监管等，都需要进一步深化油气市场体系改革。

对于电力行业来说，2015年出台的电力体制改革文件，还是停留在以传统能源为主体的电力运行系统上的体制改革，无法考虑到近年来我国新能源快速发展所带来的影响和变革，也无法将2021年3月15日中央提出的“构建新型电力系统”这个论述纳入进来。而且，自新型电力系统提出以来，新型电力系统应是样的？具备怎样的特征？如何构建？业内都很关注，并有不同的认识和解读，本次会议分别从电源来源结构、电力安全保障、市场运行、政策手段、技术手段等方面明确了新形势下新型电力系统应具备“五大特征”：清洁低碳、安全充裕、经济高效、供需协同、灵活智能，为“新型电力系统”作出了最明晰的界定和阐述。而且，自上一轮电力体制改革以来，还有很多任务尚未完成，问题尚未得到根本性解决，例如电力市场建设、辅助服务机制等等也需要进一步完善，全国统一电力大市场建设需要进一步推进，凡此种种，都需要继续深化电力体制改革。

当然，还可以将上述三份文件当作一个整体看待：

《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》体现的是坚持以节能降碳为指引，引导和推动能源转型和整个社会的绿色低碳发展。

《关于进一步深化石油天然气市场体系改革提升国家油气安全保障能力的实施意见》体现的是抓住我国能源安全的短板——油气安全问题，采取相关措施，提升保障能力，解决转型过程中的能源安全。

《关于深化电力体制改革加快构建新型电力系统的指导意见》体现的是抓住我国能源转型的核心问题——新型电力系统的构建，以电力系统的转变来适应新能源的快速发展和新形势下能源转型的迫切需要。

上海电力大学教授谢敬东

《关于深化电力体制改革加快构建新型电力系统的指导意见》是我国新型电力系统建设中具有里程碑意义的重要文件。

电力系统在由传统向新型的转型发展过程中存在三大特征演变：电力系统发展业态复杂化、电能商品系列化、市场主体定位多元化。

落实文件精神，关键要做好两件事：

一是需要针对电力系统的三大特征演变进行机制设计，提高机制与系统的激励相容性，以最优化的机制激发行业发展动力；

二是需要加强电力市场治理体系建设，提高机制与系统的有效匹配性，以“有为政府”促进“有效市场”。

中国人民大学应用经济学院兼职教授 吴疆

这是对于新型电力系统转型建设的又一次认识、又一次推进，不是第一次、不是最后一次，反映了新型电力系统转型建设的必要性，更反映了其复杂性、艰巨性、长期性、开放性，需要各界持续的探索与努力。

1.“新型电力系统”的基本特征是什么？

安全、经济、环保、自动化、系统协同，是现代电力系统的要求。随着低碳发展，以“风光”为代表的新能源越来越多，对电力系统提出新要求。“鸭子曲线”演变为“峡谷曲线”，需要从传统的安全“稳定”变为强调“充裕”即更高的安全裕度，需要从传统的供需“平衡”变为更加强调“协同”，即系统元件更主动的社会责任机制；例如随着随机性波动性的新能源占比越来越高，对于控制调节的要求，势必从传统的自动化、信息化，转变为提高“灵活”“智能”等更高水平。

那么在“新型电力系统”中，新能源将多到什么程度呢？已有“主流”“主力”“主体”以及“较高比例”等提法，笔者个人人为，结果只有一个，即风电光伏从“新能源”发展为常规能源。

实现电力行业低碳转型，风电光伏从“新能源“发展为传统能源，带来最大的变化是什么？就是“稀缺”要变了、政策方向势必也应随之改变。

稀缺是产业政策演进的基本动力之一。过去十几年，笔者做过无数“促进新能源发展”“保障新能源消纳”的课题，为什么？因为其稀缺。不论以清洁环保的名义，还是以低碳的名义，都是因为其稀缺性，各种政策扶持具有合理性。

而当电力行业实现了低碳转型，在未来的“新型电力系统”中，风电光伏发展为量大价廉的常规能源，肯定就不稀缺了——届时稀缺的是什么？是为“风光”配套的可调节出力能力。

因此，真正适应“新型电力系统”的政策思维，是应把风电光伏真正当作常规能源来看待，除了进一步降低其成本之外，应将更多的政策资源与治理精力，用于研究那些为风电光伏配套的可调节出力能力，以及其产业制度如何设计、如何改革与完善。

另外就是，过程问题，如果储能技术无法按照设想而快速进步？如果化石能源过早过快失去投资经营者？如果化石能源价格过高无法为新能源可调节出力能力？在以上情况下，如何为新能源保驾护航？——好的政策思维，不应只是锦上添花，更需要“极限思维+底线思维”。

2.电力产业为什么存在“模式设计”这个问题？

供需、价格、竞争等市场机制是现代人类社会运行的底层机制之一，但在绝大多数自发自然的市场行为之外，亦存在需要人为“设计”的市场模式。

例如海量多对多交易的股票市场，需要设计和监管；而现在电力系统不仅存在海量多对多交易（双边交易、多边实现），更存在"物理关系PK经济关系"两层皮的问题，存在“安全稳定PK经济高效PK环保低碳”等多元价值目标问题，存在“信息无法对称、决策无法独立、产权无法明晰”的问题，因此需要更复杂的设计与监管。

电力产业的运行模式、并非自然自发的经典市场；低碳转型的电力产业，更是需要人为设计。而这个所谓“人为”，随着电力行业百余年发展，早已经从小范围的合作社、企业联盟，上升到“国家公权力+专业独立公共机构”。

因此，“电力产业的模式设计”其本质就是公权力的设计，就是政府如何治理产业、如何干预市场的设计，既不能越位，也不能缺位。而进一步说，电力产业的所谓市场，必然是高度有限的，必然是与一揽子行业监管机制相配套的，而不是万能的、全责的。

观察近年以来的欧洲能源危机，面对价格暴涨等市场失灵问题，限价限涨幅、暴利税、消费补贴、轮停配给、出口管制、政商谈判、修改市场规则……各老牌资本主义国家并未拘泥于市场原教旨主义，各种政府干预手段应使尽使。

那么中国作为社会主义国家，在信息与行为高度复杂、价值高度多元化的电力领域，更加合理、更加积极地履行政府职责、显然是我们应有的制度优势。

——这才是“会议强调”的基本逻辑：“要健全适应新型电力系统的体制机制，推动加强电力技术创新、市场机制创新、商业模式创新。要推动有效市场同有为政府更好结合，不断完善政策体系，做好电力基本公共服务供给”。

笔者认为，目前中国电力产业模式设计存在如下问题：

一是过度迷信市场机制。例如，尖峰电价到底能否吸引投资？什么类型、多大规模的投资？能够引导多少消费者改变行为？用户让峰负荷的损失、其经济价值和社会价值到底如何评价？

二是过度依赖政策资源。例如，容量电价到底可以做到多大的规模？目前有没有量化估算？煤机如何与真正的新能源新技术进行政策资源竞争？

三是过度抵触公权干预。例如，对于煤价暴涨、市场失灵等情景，政府如何依法干预、履行好应尽的职责？

四是忽视市场制度与产业制度的配合。例如，中国特有的国资国企“兜底式”经营模式、低收益情景长期持续经营、逆周期逆市场输出使用价值，对于国家基础设施领域治理的意义？

——总之，本次深改委会议触及“新型电力系统基本特征”“电力产业模式设计”这两个重要话题，无疑是新型电力系统转型建设的又一次深入与推进，大家在实践中走到哪一步才是更重要的。

配售电改革专家 吴俊宏

会议提纲挈领、字字重要，值得细细体会。

1.“要科学合理设计新型电力系统建设路径，在新能源安全可靠替代的基础上，有计划分步骤逐步降低传统能源比重”。

解读：在“先立后破”保障能源使用安全的前提下，有计划逐步的实现新能源源替代以及降低传统能源比重。需要注意的是，“降低传统能源比重”而非全部替代传统能源。

2.“要健全适应新型电力系统的体制机制，推动加强电力技术创新、市场机制创新、商业模式创新”。

解读：“要健全适应新型电力系统的体制机制”，而非单独的“市场机制”。第二，强调了“市场机制创新”，包括可再生能源政策体系、虚拟电厂交易等需要与市场化衔接；第三，强调了“商业模式创新”，仍然强调与新型电力系统相适应。

3.“要推动有效市场同有为政府更好结合，不断完善政策体系，做好电力基本公共服务供给”。

解读：第一强调了“有为政府”，第二强调了“不断完善政策体系”，第三强调了“做好电力基本公共服务供给”。改革非易事，需要有为政府出台更多的配套政策“对症下药”。2015年中发9号文至今的确出台了不少配套政策，但是在操作过程中落地不足，这是大多数改革一线工作者的体会。

总而言之，静待《关于深化电力体制改革加快构建新型电力系统的指导意见》等文件的正式公开发布。

求实能源技术(深圳)有限公司总经理 蒋江

新型电力系统建设是实现“双碳”目标的重要内容，而由于新能源发电随机性波动性等特点，新型电力系统建设不能仅从供给侧大量投资建设新能源发电来实现，还需要投入大量调节性资源，由于新型电力系统的不确定性，如何配置资源，如何提高资产投资运营的效率，是从体制机制层面需要同步解决的。

对于售电公司而言，未来电力供需波动会大幅提升，市场交易机组类型也会越来越多，电力现货市场建设也会进一步深化，交易的理解和能力将逐渐成为售电公司的核心竞争力，也是所有电力资产运营者的核心竞争力。

当然，电力体制改革，电力市场建设的推进，需要进一步扩大市场范围，让更多的电力设施、电力用户进入市场，在更大范围上优化电力系统平衡，助力新能源消纳。

同时，随着市场范围扩大，交易规则深化，电力市场的监管要求也越来越高，批发市场上需要更深入的监管市场串谋及操纵市场行为，引入更多交易主体增加市场流动性，零售市场上需要严格监管零售市场签约履约行为，对欺骗欺诈行为依法进行严厉打击。这样才能从基础上，保障我国规模巨大的电力系统从物理到经济层面的改革转型。

END

本文系《中国电力企业管理》独家稿件。以上内容仅代表受访专家个人观点。