电力市场人如何看最新中央深改委顶层文件

逢百年未有之大变局，顶层设计框架近几年不断突破。

本周，7月11日，中央全面深化改革委员会第二次会议上，共审议通过了6份顶层文件，其中3份文件与能源系统直接相关——《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》、《关于进一步深化石油天然气市场体系改革提升国家油气安全保障能力的实施意见》、《关于深化电力体制改革加快构建新型电力系统的指导意见》。

（来源：享能汇 作者：享能汇工作室）

因为三份文件具体内容尚待下发，以电力行业的视角，从梗概上判断5点：

• 未来各级政府工作KPI要作出调整；

• 电力行业有些领域红灯变绿灯、绿灯变黄灯；

• 继续打造适应高比例新能源的电力市场，是构建新型电力系统的关键；

• 电力市场交易品种与外部市场打通势在必行（打通围墙内外）；

• 用户侧参与电力市场、碳市场的行为将对行业产生良好影响。

1. 政府工作KPI作出调整：

本次会议通过了《关于推动能效双控逐步转向碳排放双控的意见》，具体指“完善能耗双控制度、加强碳排放双控基础能力建设，健全碳排放双控各项配套制度”。

两个关键词：能耗双控、碳排放双控。

过渡纽带：完善前者，建设后者。

“能耗双控”首次出现于“十一五”（2006-2010）期间。该阶段，是我国加入WTO后的过渡期，外部目光严苛，“十一五”提出“建设资源节约型、环境友好型社会”。而“双控”（1.能源消费总量、2.地方单位GDP能耗）则纳入为各级政府的工作指标，实际上就是对重点用能单位分解能耗双控目标，开展目标责任评价考核，推动重点用能单位加强节能管理。

在此之前，电力体制改革5号文（2002年）印发，电力行业实现了“厂网分开、主辅分离”。

“向碳排放双控转变”，首次提及，是在2021年12月10日中央经济工作会议上——“要科学考核，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，创造条件尽早实现能耗“双控”，向碳排放总量和强度“双控”转变，加快形成减污降碳的激励约束机制，防止简单层层分解。”

在此之前，有三件大事：

一是2015年开启的第二轮电改，电力行业从计划体制向市场体制转变；

二是2020年我国向国际提出“2030碳达峰、2060年碳中和”目标，“十四五”则是最关键的开局阶段。

第三件大事，是疫情对全球格局变化的影响，虽然世卫已经正式宣布，疫情不再上升到国际关注层面，但其影响依然是进行式，而“构建发展新格局”正是我国在疫情发生后提出的概念——2020年9月，在深改委十五次会议上，习近平提出加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，随后国庆假期之后，时任国家电网董事长毛伟明在CCTV新闻联播电视专访中延伸解读，提出以科技创新催生新发展动能，是关系我国发展全局的重大问题。

所以，事关政府工作考核标准的“能耗双控”，以及“碳排放双控”，两个概念首次出现，前后相差近15年。

而“能耗双控”与“限电”多多少少总是“绑定”出现。

回顾国内发生过五次重大限电：

【2003年】重工业快速发展，用电量同比增长15.4%、全球性的高温干旱、国内水电站来水偏枯矛盾，湖南湖北大工业限电严重。（详见历史新闻）

【2008年】南方地区冰雪灾害，电力设施受损、冬季温度骤降推高用电需求、电煤供应紧张，国内17个省份拉闸限电，当年夏季，山东遭遇电荒——由于缺煤和煤电价格倒挂，导致公用电厂和自备电厂开机不足，于是大范围限电。（详见历史新闻）

【2010年】限电原因是对“十一五”末对节能减排完成情况的算总账。限电严重的省份如浙江、山东、河北省的工业增加值同比大幅下降。（详见历史新闻）

【2021年】的限电，距离我们就很近了。

当年8月，发改委环资司发布的“各省市双控晴雨表”应该令人印象深刻，青海、宁夏、广西、广东、福建、新疆、云南、陕西、江苏九省被纳入“能耗强度降低率一级预警”。

能耗强度降低率纳入一级，根据《固定资产投资项目节能审查办法》，当年两高项目暂停节能审查，形势非常严峻。详见发改办环资〔2021〕629号文件：

2021年的限电，面向的是高耗能行业，“能源双控”是手段，也是主因。

疫情影响全球供应链、煤炭价格迅速上涨，发电企业库存不足，叠加“能耗双控”指标，当年出现过两轮限电，5月一轮发生在广东和云南；9月一轮则在云南、广东、广西、安徽、黑龙江等多省，主要针对高耗能行业，如云南主要集中在黄磷、工业硅、钢铁、水泥、电解铝等行业。

【2022年】的限电就不一样了，波及面到了工商业，连成都的商场都短暂关闭了灯光和空调，跟“能源双控”并无关系。

去年，在全国极端高温背景下，长江流域遭遇罕见旱情，水电送出大省四川出现严重电力缺口，国家采取了多项保供措施：如德宝直流反送四川、协调减少川电外送，调拨西北、华中、华北电量入川，省内工业企业轮流限电。

另一边，浙江省内7、8两月，省内经历三轮连续极端高温，用电负荷快速攀升，8月，受旱情影响，浙江外来电水平下降500-1000万，浙江省以保供为目标，7-8两月购入超过26亿千瓦时的高价省间现货电量，平均度电电价高达2.21元，省内工商企业用电同比推高0.2元/千瓦时，个别企业度电涨幅高达40%，以民营经济为主体的浙江省，在迎峰度夏期间，承受了巨大的用电成本负担，在电力市场化的背景下，用电企业必须面对电力市场波动带来的不确定性。

可见，当下，“能耗双控”不再一定是限电的主因，而“限电”也不再是“双控”的唯一手段。

其实，顶层已经意识到能耗双控工作的问题。

2021年，各省晴雨表发布之后，9月11日，国家发改委就立刻印发《完善能源消费强度和总量双控制度方案》的通知（发改环资[2021]1310号），指出“各地区部门能耗双控工作存在能源消费总量管理缺乏弹性、能耗双控差别化管理措施偏少等问题。”新方案提出“国家层面预留一定总量指标，统筹支持国家重大项目用能需求、可再生能源发展等”，其中“一鼓励一严格”对比明显：

鼓励——鼓励地方增加可再生能源消费。根据各省(自治区、 直辖市)可再生能源电力消纳和绿色电力证书交易等情况，对超额完成激励性可再生能源电力消纳责任权重的地区，超出最低可再生能源电力消纳责任权重的消纳量不纳入该地区年度和五年规划当期能源消费总量考核。严控——对新增能耗5万吨标准煤以下的“两高” 项目，各地区根据能耗双控目标任务加强管理，严格把关。对不符合要求的“两高”项目，各地区要严把节能审查、环评审批等准入关，金融机构不得提供信贷支持。

以此为指导，一年后，2022年8月，国家发展改革委、国家统计局、国家能源局联合印发《关于进一步做好新增可再生能源消费不纳入能源消费总量控制有关工作的通知》（发改运行〔2022〕1258号）：

• 风、光、水、地热、生物质发电等可再生发电不纳入能源消费总量

• 在2020年基数上，“十四五”期间每年较上一年新增的可再生能源电力消费量，在全国和地方能源消费总量考核时予以扣除。

• 以绿证作为可再生能源电力消费量认定的基本凭证，可转让。

• 在“十四五”省级人民政府节能目标责任评价考核中，将新增可再生能源电力消费量从各地区能源消费总量中扣除，但仍纳入能耗强度考核。

随着可再生能源发电量增加，能源消费与碳排放的关系不再紧密。

从整体脉络看，各地政府的管理机制将倾向于：

a.从任务层层下压（如减产、限电），变为“弹性管理”（衡量可再生能源用能占比）

b.为行业碳管理搭建条件，也就是本次会议说的“基础能力建设”和“健全配套制度”。

我国第一阶段纳入碳交易市场的行业是火力发电（含自备电厂），未来，石化、钢铁、有色、造纸、化工、建材等能源密集型行业都要一一纳入，这需要地方数据支撑，以及能力培育。（如，地方政府统一收集和监测数据等，需要财政投入）。

能耗统计，要转变为碳排放的计量统计单位为标准口径。

图：国际报告：BP统计年鉴碳排放统计

c.绿证、CCER将成为重要管理辅助工具

能源消费是单一方向的，用了就用了，是纯粹的加项。

而绿证，或者CCER则是可以买、可以卖的流转型产品，企业同时有了加项和减项权力，用来抵消。

（假设位于广东的化工企业，购入50%以上来自宁夏的绿电，那么能源消费量就下降了，不过，能耗强度是否可算作下降？）。

2. 电力行业有些领域红灯变绿灯、绿灯变黄灯；

红灯变绿灯：

就像刚才说的，高耗能企业限电这类层层施压的情况会减少。

举例，在云南的水泥企业，在厂区建设了分布式光伏项目作为自用，同时还配套建设了光伏制氢项目。

那么企业的能源消费是下降的。

绿灯，部分变黄灯：

要科学合理设计新型电力系统建设路径，在新能源安全可靠替代的基础上，有计划分步骤逐步降低传统能源比重——《关于深化电力体制改革加快构建新型电力系统的指导意见》

“看天吃饭”的新能源继续大量接入系统消纳，确实对保供和电价带来巨大压力。

表：全国光伏新增装机呈爆炸式增长

3. 继续打造适应高比例新能源的电力市场，是构建新型电力系统的关键

要健全适应新型电力系统的体制机制，推动加强电力技术创新、市场机制创新、商业模式创新。

要推动有效市场同有为政府更好结合，不断完善政策体系，做好电力基本公共服务供给。——《关于深化电力体制改革加快构建新型电力系统的指导意见》

今年7月12日，天津创业环保集团发布公告，终止了其在山东的两个分布式光伏项目，原因就是分时电价和分时段发生变化，收益率不达标。

我们在光伏高发，全国午间谷电蔓延一文分析过光伏进入现货市场后，收益降低的3个原因以及面临的3个难题。

难题之一就是，政策和规则，有没有给到足够的收入空间？

因此，本次《《关于深化电力体制改革加快构建新型电力系统的指导意见》在2015年“9号文”《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》的基础上，需要把“新能源进入市场交易”作为重要考虑。

4.电力市场交易品种与外部市场打通势在必行（打通围墙内外）

光伏高发，全国午间谷电蔓延一文分析过光伏提高收益的方法之一在场外，

“从外部看，各省交易规则应当添加更丰富和灵活的交易品种，帮助增加新能源风险防范手段，扩大电量收入来源。光伏也应当尽力争取绿电、绿证、CCER等市场，获得电量以外的环境收益。”

而此次最新的顶层设计即将出台，也将于年内启动的CCER市场联动。

5. 用户侧参与电力市场、碳市场的行为将对行业产生良好影响。

要深化电力体制改革，加快构建清洁低碳、安全充裕、经济高效、供需协同、灵活智能的新型电力系统，更好推动能源生产和消费革命，保障国家能源安全——《关于深化电力体制改革加快构建新型电力系统的指导意见》

供需协同。

高耗能企业自主管理手段加强。

如前文所述，绿证、或者CCER则是可以买、可以卖的流转型产品，高耗能企业同时有了加项和减项权力，用来抵消碳排放。

从今年山西大用户即将参与电力现货市场报量来看，用户参与电力市场在全国是大势所趋，部分用户将根据电力市场信号调整购电策略。

未来，电改持续驶入市场化深水区，电碳结合愈加紧密。