广东茂名：新能源产业重点发展氢能、储能和智能电网

第4条规划原则

和谐共生，科学布局。遵循茂名市自然地理格局和经济社会发展规律，坚持以资源环境承载能力为基底，以国土空间开发适宜程度为基础，引导人口、城镇和产业合理布局，建立高质量导向的集约式用地发展模式，促进全市高质量发展。

生态优先，坚守底线。坚定践行绿水青山就是金山银山理念，落实最严格的耕地保护制度和生态环境保护制度，严守生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界三条控制线，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间。

区域协同，城乡融合。落实全省“一核两极多支点”的城镇开发格局，巩固、提升地处粤港澳大湾区、北部湾城市群和海南自由贸易港三大国家战略区域交汇处的区位优势。完善区域协调发展机制，推动三大国家发展战略和湛茂一体化建设协同实施，形成开放、有序、协调的空间发展新格局。

创新引领，绿色发展。以绿色创新引领经济社会全面转型发展。建立健全绿色低碳循环发展的经济体系，促进产业结构、用地结构和居民生活方式的调整优化。

陆海统筹，向海而兴。系统谋划陆域与海域的发展定位、产业布局、资源开发和环境保护，持续实施“向东向南靠海发展”战略，着力海陆优势互补、良性互动和整体发展，强化港、产、城联动发展，构建良性互动的陆海统筹开发格局。

全面治理，分类施策。坚持“山水林田湖草生命共同体”理念，落实广东省国土综合整治与生态修复要求，以提升生态系统功能、提高国土空间发展品质和自然资源配置效率为导向，分类开展全市生态空间、农业空间、城镇空间和海岛海岸带的整治修复，建设安全、优质、美丽国土。

人民至上，共享发展。以满足人民对美好生活的向往为目标，全面提升城乡空间环境品质与人文魅力，保护和传承历史文化，完善城乡公共服务体系，打造便利共享、活力多元的宜居生活空间。健全国土空间治理新机制，坚持公众参与、全民共治，持续增进人民的获得感、幸福感和安全感。

第5条规划期限

本规划基期为2020年，期限为2021年至2035年，近期至2025年，远景展望至2050年。

第6条规划范围

本规划国土空间范围涵盖茂名陆域行政管辖范围及市管辖海域范围。

第二章 现状评价与评估

第7条资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价

资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价面向生态保护、农业生产、城镇建设等不同功能指向的差异化要求，围绕土地资源、水资源、气候、环境、生态、灾害等自然要素和区位等社会经济要素，构建评价指标体系，开展生态保护重要性评价、农业生产适宜性和城镇建设适宜性评价。

生态保护重要性评价。茂名市陆域生态保护极重要区主要分布在北部和东部山区、台地丘陵地区，包括国家一级公益林、各级各类自然保护地、森林公园、一级和二级饮用水水源保护区等。茂名市海域生态保护极重要区主要包括以水东湾湿地公园、文昌鱼自然保护区为代表的红树林、重要渔业资源及浅海水域、珍稀濒危物种分布区、重要浅海滩涂及保护岸线等区域。

农业生产适宜性评价。除生态保护极重要区外，全市农业生产适宜性等级为适宜、一般适宜、不适宜。其中适宜和一般适宜用地主要分布在高州市西南部、化州市、茂南区和电白区等地势较低的平原区，不适宜区主要位于高州市东北部和信宜市。

城镇建设适宜性评价。除生态保护极重要区外，全市城镇建设适宜性等级为适宜、一般适宜、不适宜。在空间分布上与农业生产适宜性等级分布较为相近，城镇建设适宜区主要分布在电白区、茂南区及化州南部、高州中部平原地区。

第8条国土空间开发保护现状评估

茂名市地处中国南海之滨，隶属粤西地区，多样的自然地理条件形成山海融合的开放式自然地理格局。党的十八大以来，全市积极统筹生态保护与经济社会发展，国土空间开发保护工作取得较好的成效：严守耕地保护红线，粮食安全保障有力；美丽茂名建设迈出重大步伐，人与自然和谐共生的生态环境持续向好；经济社会发展形势良好，城镇化水平不断提高，县域经济稳步发展，长期位居粤西前列；基础设施更加完备，有效助力区域协调发展；城乡融合水平不断提高，城乡居民共同富裕程度稳步提升；乡村振兴战略深入实施，现代农业蓬勃发展，是广东省内首个农业总产值突破千亿元的地级市；农村改革稳步推进，人居环境明显改善。但仍然存在以下问题：

地貌类型多样化与自然资源要素生产潜能的协调性有待加强。国家级森林城市创建成功，生态保护成效显著。但东部和北部地形起伏较大，山地林地密布，地貌类型复杂，可利用的建设用地潜力较少，加之城乡建设用地利用粗放，土地资源供需矛盾日益突出。按照生态空间、耕地资源严格保护，以及水、能源、建设用地等资源高效利用要求，需要进一步加强自然资源及环境要素的利用效率。

新型产城融合路径与城乡共同富裕的协调性有待提升。社会劳动生产效率保持增长态势，城乡收入差距不断缩小，城乡融合水平不断提高。但石油化工等传统产业发展优势逐步减弱，要素和投资驱动的传统发展模式难以为继，同时主导产业优势仍然不够突出，产城融合水平亟需提升，高端生产要素集聚能力有待进一步增强。城乡整体发展水平有待提升，全市城乡收入差距虽然逐渐缩小，城乡共同富裕任务仍有拓展空间。

农产品多样性与粮食生产主导性的协调性有待增强。乡村振兴战略深入实施，茂名市成为广东省内首个农业总产值突破千亿元的地级市。大食物观的农产品生产优势及生物多样性突出的生态保护优势不足，仍需要科学谋划生态空间、农业空间与城镇空间，推动农业提质增效，抓好“米袋子”，严格落实“菜篮子”工程，实现农业生产可持续、安全的发展，继续保持茂名在全国粮食安全、生态安全保障能力方面的贡献。

区域发展机遇多重性与区域竞合能力提升的协调性有待提高。茂名具有融入粤港澳大湾区、北部湾城市群、海南自由贸易港等区域发展战略的地域优势，区域发展机遇众多。随着深茂铁路、汕湛高速茂名段等重要交通廊道陆续建成，区域协调发展水平显著提升。但缺乏北部湾城市群和海南自由贸易港的交通及政策优势。周边众多石化基地崛起，曾经的华南石化产业龙头优势将被稀释，区域竞合能力有待提升。

陆海统筹发展与陆海生态保护的协调性有待优化。沿海地区疏港交通建设仍相对滞后，陆海交通联系受阻，呈现“陆地西城东憩、海域西疏东密”的格局，产业发展受到制约，港城分离，陆海空间缺乏互动。滨海地区和北部山地、水库等优质生态资源缺失联系通道，陆海之间的开发与保护缺乏统筹考虑，陆海协调的开发保护格局有待加强。

第三章 规划目标与空间策略

第9条目标愿景

立足生态茂名、创新茂名、幸福茂名、好心茂名、韧性茂名的综合发展目标，打造滨海森林城市、现代化港业城、城乡融合宜居地、岭南山海魅力城，构筑蓝绿交织、创新共享、幸福宜居、开放包容、安全协调的市域高品质国土空间，至2035年，建设形成“山—海—人—业—城”和谐共生的国土空间发展格局，美丽茂名建设目标基本实现。

2025年近期目标。国土空间保护开发格局进一步优化，基本形成“两轴—两个圈层”的开发战略格局，经济高质量发展取得成效，产业导向发展格局加快形成，粤西重要交通枢纽体系不断完善，城乡区域融合发展不断优化，生态文明建设水平不断提升，人民生活水平和质量不断提高。

2035年远期目标。国土空间保护开发格局全面优化；基本建成现代化经济体系，美丽茂名建设目标基本实现，城乡全面融合发展逐步实现，公共服务均等化和基础设施一体化水平显著加强，安全、韧性、高效的市域支撑保障体系建设卓有成效，国土空间治理能力现代化水平明显提升。现代化滨海绿城基本建成。

2050年城市愿景。国土空间保护开发格局实现均衡、协调、有序发展，实现社会主义现代化，各项指标达到现代化国家的先进水平，以建设产业实力雄厚的现代化滨海城市，打造沿海经济带上的新增长极为目标，全面建成开放创新、生态人文、繁荣舒适的现代化滨海绿城。

第10条城市性质

根据茂名传统优势和发展趋势，明确城市发展的功能定位。

世界级绿色化工和氢能产业基地。坚持“制造强市”建设，强化绿色化工传统优势，聚焦聚力绿色石化、化工新材料和氢能源产业，提升科技创新研发能力，推动茂名化工从上游生产为主向高端精细化和核心研发环节延伸，培育形成上中下游产业链畅通、大中小企业配套完善的全球一流石化产业基地。

国家级特色现代农业产业基地。立足“三高”和众多国际地理标志保护产品优势，加快构建现代化产业体系，做优现代化农业产业发展格局，提高农业经营现代化水平，全面提升优势农产品加工规模和附加值，努力将茂名打造成为具有地方特色和知名品牌的现代农业发展基地。

区域性现代物流基地。以综合运输通道构建为契机，积极推进东承西接北连交通要道、亿吨大港建设，不断加强港口物流产业和跨境电子商务发展，整合现有资源，积极推动陆海空港型、产业基地型和商贸服务型三位一体的物流枢纽建设。

示范性城乡融合发展基地。全面落实“百县千镇万村高质量发展工程”要求，促进城乡区域协调发展，推动城乡要素合理配置和有序流动，推动城与乡在空间、产业、基础设施、公共服务等方面深度融合。突出县域经济，大抓产业、抓大产业，推动县域振兴；突出功能提升，强化联城带村节点功能，推动城镇建设；突出系统观念，以点带面、综合提升，推动乡村振兴；突出一体发展，不断守正创新，推动城乡融合。

第11条战略定位

蓝绿交织的生态国土。统筹山水林田湖草海自然资源要素，打造陆海一体、蓝绿交织的生态空间。走绿色高质量发展之路，为打造大湾区“后花园”提供基础条件，统筹协调海陆空间，优化陆海一体化生态格局，打造人地和谐的陆海生态系统。坚持自然恢复为主、人工修复为辅方针，推进天然林保护与修复，加强生态公益林建设，提升自然生态系统的碳汇能力。

创新共享的活力国土。以产业创新为引领，坚持“制造强市”战略，依托现代化产业基地，营造活力、繁荣的生产空间。聚力打造世界级绿色化工和氢能产业基地，擦亮茂名绿色化工名片。依托综合运输体系，打造陆海空港型、产业基地型和商贸服务型三位一体的区域性现代物流基地。立足高产、高质、高经济效益和众多国家地理标志保护产品优势，打造国家级特色现代农业发展基地。

幸福宜居的品质国土。以人民为中心，构筑安居乐业、高品质的城乡生活空间，促进城乡融合发展。以重点片区为抓手，高标准推动河东片区和共青河新城规划建设，全面提升中心城区功能与品质。践行富农茂名、宽农茂名政策，培育精细农业、精勤农民，建设精美乡村，打造乡村振兴的茂名样板。加快探索城乡融合发展体制机制，推动城乡在空间、产业、基础设施、公共服务等方面的深度融合。

开放包容的魅力国土。秉承开放包容的文化内涵，依托山海兼优的生态本底优势，打造“好心茂名、健康茂名”文化品牌，营造魅力人文国土空间。以南粤古驿道等为文化景观脉络，整合历史遗迹和山水特色，打造文化旅游休闲胜地。依托南药基地建设，挖掘特色农业和潘茂名中医药特色文化资源，打造享誉中国的康养基地。充分挖潜区域文化空间禀赋，营造各类文化空间交融互动、共生发展的开放格局。

安全协调的韧性国土。围绕提高国土空间治理体系和治理能力现代化水平，构筑韧性、安全、协调、可持续的市域支撑保障体系，建设韧性茂名、平安茂名。构建复合高效的综合交通体系，提升市域内联外通能力，加强区域协作交流。完善市域基础设施体系建设，保障社会经济发展平稳有序推进。完善市域综合防灾减灾保障体系，提升城市安全防御能力和自我修复能力，积极应对全球气候变化和自然灾害。

第12条国土空间开发保护策略

构建协调、有序的国土空间保护开发格局。落实主体功能区战略，统筹陆域和海域空间，合理安排生态、农业、城镇用地布局，加快实施国土综合整治与生态修复，推进形成功能明晰、疏密有致、开放协同、内联外通的国土空间开发保护格局。

保持农业生产和初级农产品稳固、可持续供给。严守永久基本农田保护红线，加强高标准农田建设，落实国家粮食安全战略和“菜篮子”工程，巩固发展传统农业，重点培育优势农业，聚力开发特色农业，持续打造高品质农粮、果蔬、水产养殖基地。

统筹全域生态保护与修复。立足生态本底和自然禀赋，以保障生态安全、增强生态功能和提升国土空间品质为导向统筹山水林田湖草系统修复、开展海洋生态修复，提升生态空间整体品质和生态系统功能，打造人与自然和谐共生的美丽茂名。

强化资源高效、集约开发利用。统筹耕地、矿产、森林、海洋等资源开发利用，建设集约、绿色、低碳、循环的资源利用体系。加快形成绿色产业结构和生产生活方式，完善生态文明制度。

促进城乡融合发展。坚持推进新型城镇化和农业农村现代化，加强城乡在供水、环境、能源、信息等基础设施，以及教育、医疗、社会保障等公共服务方面的一体化，逐渐缩小城乡发展差距，促进城乡融合发展。

建设安全、高效的市域支撑保障体系。构建复合高效的海陆空立体交通网络，促进区域之间互通协作。完善供水、电力、通信、环卫等市域基础设施，建立防灾减灾安全保障体系，建设高质量韧性城市。

完善国土空间治理体系，提升国土空间治理能力现代化水平。建立健全国土空间用途管制、国土空间绩效评价制度等空间治理体系。完善国土空间开发、资源节约、生态环境保护的体制机制，基本建成资源环境承载能力监测预警体系。国土空间治理体系和治理能力现代化得到显著提升和发展。

第13条规划指标管控

为构建蓝绿交织、创新共享、幸福宜居、开放包容、安全协调的高品质国土空间，落实省级国土空间规划纲要确定的指标要求，建立茂名市国土空间开发保护规划指标体系。同时，明确不同指标的管控要求；约束性指标是为实现规划目标，在规划期内不得突破或必须实现的指标；预期性指标是指按照经济社会发展预期，规划期内努力实现或不突破的指标。

表3-1 茂名市国土空间开发保护指标体系

编号

指标

2025年

2035年

指标属性

1

耕地保有量（平方公里）

≥1630.70

≥1630.70

约束性

2

永久基本农田保护面积（平方公里）

≥1519.71

≥1519.71

约束性

3

陆域生态保护红线面积（平方公里）

≥1594.19

≥1594.19

约束性

4

城镇开发边界面积（平方公里）

≤442.03

≤442.03

约束性

5

大陆自然海岸线保有率（%）

依据上级下达任务确定

依据上级下达任务确定

约束性

6

自然保护地陆域面积占陆域国土面积比例（%）

≥11.6

≥11.6

预期性

7

森林覆盖率（%）

依据上级下达任务确定

依据上级下达任务确定

预期性

8

湿地保护率（%）

依据上级下达任务确定

依据上级下达任务确定

预期性

9

水域空间保有量（平方公里）

≥669.84

≥669.84

预期性

10

用水总量（亿立方米）

≤28.28

依据上级下达任务确定

约束性

第四章 构建国土空间开发保护新格局

树立国土空间布局优化的系统观，统筹效率和公平、发展和安全。落实主体功能区战略定位，结合国土空间规划发展战略，统筹划定三区三线，优化国土空间格局。

第一节 统筹划定三条控制线

第14条优先划定耕地和永久基本农田

按照应划尽划、应保尽保的原则，优先确定耕地保护目标，将可以长期稳定利用的耕地优先划入永久基本农田实行特殊保护。严格落实上级下达的耕地和永久基本农田保护任务，全市划定耕地保有量1630.70平方公里，划定永久基本农田1519.71平方公里。

第15条科学划定生态保护红线

将整合优化后的自然保护地，生态功能极重要、生态极脆弱区域，以及目前基本没有人类活动、具有潜在重要生态价值的区域划入生态保护红线。全市划定陆域生态保护红线面积1594.19平方公里。

第16条合理划定城镇开发边界

在优先划定耕地和永久基本农田、生态保护红线的基础上，避让自然灾害高风险区域，结合人口变化趋势和存量建设用地状况，划定城镇开发边界。全市划定城镇开发边界面积442.03平方公里。

第二节 落实主体功能区战略

第17条落实主体功能区战略

划定主体功能区有效促进全市高质量发展、差异化发展、协同化发展。落实主体功能区战略，是引导不同主体功能区差异化协同发展长效机制。

信宜市属于国家级重点生态功能区，位于市域北部，是全市重要的生态屏障，以重点生态功能区为主。

高州市、化州市属于国家级农产品主产区，位于市域中部，以生态农业、特色农业为主，是农产品主产区重点建设区域。

茂南区、电白区属于省级城市化地区，位于市域南部，以城市化地区和绿色化工、新材料、新能源产业集聚区为主，是辐射带动全市发展的中心区域。

第三节 统筹开发保护总体格局

基于自然地理本底，以双评价、空间类规划实施评估为基础，落实国家和广东省国土空间规划要求，规划形成“一屏一片四廊、两轴—两个圈层”的茂名市域国土空间总体格局。

第18条保护格局

落实全省“一链两屏多廊道”的保护格局，推进绿美广东生态建设，全市构建“一屏一片四廊”空间保护格局。保护以山地、河谷为核心形成北部生态屏障，强化水土保持、水源涵养和生物多样性维护功能，保障全市生态安全和水源供给；保护中部特色田园片区，强化山水林田湖生态保护和修复工程，保护、修复、提升自然环境，发展生态农业、特色农业；保护以河流水系、重要廊道及生态节点为核心形成的生态空间，强化重要河流水系和生态廊道的保护和建设。同时以滨海生态廊道为蓝色屏障，统筹形成陆海一体的保护格局。

专栏：国土空间保护格局

1.一屏：北部云开大山-云雾山生态屏障。

2.一片：以化州、高州为核心形成的中部特色田园片区。

3.四廊：鉴江、沙琅江-袂花江、罗江生态廊道及滨海生态廊道。

第19条开发利用格局

落实全省“一极两核多支点”的开发利用格局，推进湛茂一体化发展，以城乡融合发展为主要途径，实现百县千镇万村高质量发展工程，构建“两轴—两个圈层”的国土空间开发利用格局。

构建南北中央发展轴、东西滨海发展轴的倒“T”字形主骨架，打造核心区向外辐射的主通道。南北以茂名大道为大动脉，南起电白城区、北至信宜市，形成中央发展轴；东西以滨海旅游公路为大动脉，东起滨海新区、西至临空经济区，形成滨海发展轴。全力推动将茂名大道建成展现山海风貌、蓝绿交织的江山画卷，传承好心文化、古今辉映的文化长廊，引领时代风尚、绿色发展的第一大道；将滨海旅游公路建成展现海天一色之美、海洋风情浓郁的海景大道，敞开滨海公共空间、拥抱八方来客的城市客厅，串联茂名最优资源、汇聚高端要素的产业集聚带。

构建融合发展圈和一体化发展圈内外“两个圈层”。“两个圈层”以高铁新城为“枢纽”，依靠枢纽聚要素、强功能，提高首位度，增强辐射带动力。其中，第一圈层东至海丝大道、南至南海岛、西至书房岭森林社区、北至露天矿，重在促进北中南三大组团融合发展；第二圈层辐射周边30公里范围，东至滨海新区、西至化州城区、北至高州城区，重在实现城市更大范围一体化发展。着力将第一圈层打造成城市主引擎、第二圈层打造成城市新引擎。

专栏：国土空间开发格局

1.两轴：南北中央发展轴，以茂名大道为大动脉，南起电白城区、北至信宜市；东西滨海发展轴，以滨海旅游公路为大动脉，东起滨海新区、西至临空经济区。

2.两个圈层：第一圈层东至海丝大道、南至南海岛、西至书房岭森林社区、北至露天矿，重在促进北中南三大组团融合发展；第二圈层东至滨海新区、西至化州城区、北至高州城区，重在实现城市更大范围一体化发展。

第四节 国土空间规划分区

第20条科学划定国土空间规划分区

按照全域全覆盖、不交叉、不重叠的基本原则，市域层面划定规划分区，并提出各区的发展重点及土地利用的主要方向，以促进国土空间优化配置，形成合理的国土开发、利用及保护空间格局。

生态保护区：是具有特殊重要生态功能或生态敏感脆弱、必须强制性严格保护的陆地和海洋自然区域。区域内严格管控人为活动，禁止开发性、生产性建设活动，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动，有序处理矿业权、工业建设等历史遗留问题，严守自然生态边界。

生态控制区：是生态保护红线外，需要予以保留原貌、强化生态保育和生态建设、限制开发建设的陆地和海洋自然区域。依据“双评价”识别的生态保护地区，区域内需强化生态保育，严格控制污染源排放，限制各类开发建设，重点提升自然生态系统碳汇能力。

农田保护区：是永久基本农田相对集中且需严格保护的区域。在耕地和永久基本农田划定基础上，以集中连片为原则划定。落实最严格的耕地保护制度，严格管控非农建设占用耕地，加强耕地种植用途管控，防止耕地“非粮化”、“非农化”行为，保障粮食安全。

城镇发展区：是可以集中进行城镇开发建设，完善城镇功能、提升空间品质的区域，涉及城市、建制镇以及各类开发区。城镇发展区落实城镇开发边界范围，区内建设行为应按照详细规划进行精细化管理，实行“详细规划+规划许可”的管制方式，对城镇建设用地的总体和单项指标严格管控，实施规划用途管制与开发许可制度。

乡村发展区：是位于农田保护区外、为满足农林牧渔等农业发展以及农民集中生活和生产配套为主的区域。区域内以促进农业和乡村特色产业发展、改善农民生产生活条件为导向，根据具体土地用途类型进行管理，统筹协调村庄建设、生态保护，有效保障农业生产发展配套设施用地。对村庄建设用地和各类配套设施用地按照人均村庄建设用地指标进行管控，严禁集中连片的城镇开发建设。

矿产能源发展区：是依据国家重要采矿区、战略性矿产储藏区等范围划定的区域，具有保障区域能源安全与矿产发展的重要及战略性作用。区域内需合理调控能源资源开发利用总量，严格矿产开发准入条件，强化矿产资源节约与综合利用，开展矿山地质环境治理与矿区土地复垦，发展矿业领域循环经济。

第五章 助力乡村振兴的农业空

落实全省“四区一带”农业空间格局中“粤西高效农业区”的建设要求，保护并间优化农业空间格局，助力质量兴农、绿色兴农、保护兴农、特色兴农，以特色农产品资源增强市场竞争力，以农业绿色发展引领乡村振兴，以人居环境整治促进美丽乡村建设，高水平打造乡村振兴与美丽乡村的“茂名样板”，实现农业农村优先发展，为将茂名建设成为精品农业大市、高效农业强市、国家级特色现代农业产业基地提供国土空间支撑。

第一节 优化农业空间格局

第21条优化农业生产布局

基于农业生产适宜性评价结果，进一步强化茂南都市农业区、电白农业与海洋经济区、高州特色高效农业区、化州亚热带特色农业区，以及信宜特色山区农业区的市域农业格局。

第22条构筑“三带七片”乡村空间结构

按照“记得住乡愁又有地方特色”的总体思路，统筹考虑全市村庄现状基础和地方特色，形成“三带七片”的市域乡村空间结构体系。其中：三带为岭南粤西历史文化展示带、美丽乡村示范带、农旅融合示范带，七片包括绿色林海片区、文化古韵片区、山水生态片区、橘乡田园片区、荔香田园片区、乡村文化与特色产业片区、渔水海岸片区。

第二节 严格耕地与永久基本农田保护

第23条加强和提升耕地、永久基本农田保护

严格遏制耕地“非农化”，严格管控耕地“非粮化”。落实最严格的耕地保护制度，严禁违规占用耕地绿化造林、严禁超标准建设绿色通道、严禁违规占用耕地挖湖造景、严禁占用永久基本农田扩大自然保护地、严禁违规占用耕地从事非农建设。明确耕地利用优先序，永久基本农田重点用于稻谷等粮食作物生产；高标准农田原则上全部用于粮食生产；一般耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产，在不破坏耕地耕作层且不造成国土变更调查耕地地类改变的前提下，可以适度种植其他农作物。禁止闲置、撂荒耕地。

从严管控非农建设占用耕地。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，补多少”的原则，补充与所占用耕地数量和质量相当的耕地。永久基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或者擅自改变用途，经依法批准重大建设项目占用永久基本农田，优先从永久基本农田储备区中补划，储备区中难以补足的，可在县域或市域内补划。

严格保护集中连片的优质耕地。要加强对鉴江、袂花江两岸以及化州东部、高州西南部、电白东部优质耕地集中区的保护，保障粮食安全；提高化州北部、高州东部以及信宜耕作集中连片度，推动耕地提质改造；全面开展高标准农田提升、高标准农田建设、垦造水田项目，重点推进粮食生产功能区和重要农产品生产保护区范围内的耕地提质改造项目，加强后期管护。引导新发展林果业上山上坡，鼓励利用“四荒”资源，不与粮争地。

完善耕地和永久基本农田保护考核和补偿机制。根据《茂名市县级人民政府耕地保护责任目标考核办法》（茂府办〔2020〕18号），耕地保护责任目标考核结果列为各区、县级市人民政府以及各经济功能区管委会主要负责人综合考核评价的重要内容，并作为领导干部综合考核评价、生态文明建设目标评价考核、粮食安全责任考核、领导干部问责和领导干部自然资源资产离任审计的重要依据。各区、县级市人民政府以及各经济功能区管委会要对各行政区域内的永久基本农田保护任务负责。同时按照谁保护、谁受益的原则，适度提高管护和建设永久基本农田的集体经济组织与农户的补贴额度，整合各类涉农资金向对承担永久基本农田保护任务较重区域倾斜。

第24条全面提升耕地质量

逐步把永久基本农田全部建成高标准农田，通过田块平整与适当归并、灌排设施建设、修建田间道路、土壤改良与障碍因素消除、电力设施配套等工程，将全市永久基本农田范围内的零散耕地、中低产田改造成“田成方、路相通、渠相连、旱能灌、涝能排”的高标准农田，解决耕地碎片化，调整美化农业生态布局，提高农田灌溉保证率，提升粮食综合生产能力。健全高标准农田长效管护机制，各区、县级市必须建管比重，建立高标准农田工程质量+建后管护与保险相结合的良性互动机制，保障粮食生产能力。

第25条增强和发挥耕地生态功能、景观作用

构建耕地与各类生态用地相融合的生态保护格局，将鉴江、小东江、黄华江、袂花江两侧集中连片耕地作为城市生态廊道、生态斑块重要组成部分，强化耕地在调节气候、维持生态系统多样性、涵养水源等方面的生态功能，严格控制各类开发活动对耕地的占用和扰动。加强对无序农业开发造成的侵蚀坡地的治理，稳步推进25度以上陡坡地退耕还林，实施坡改梯等水土流失防治措施。

融合农业与乡村文化，充分展现田野风光，重点保护传统特色农业与体现冼夫人历史文化的农业自然风貌，传承发扬茂名农耕文化，推动发展高州、信宜水果特色产业，融合田野风光与亚热带果林景观，打造茂名农田风光与林果交织特色风貌。

探索现代化农业新模式，在不破坏土壤耕作层和控制污染源的前提下，通过农业+生态、农业+休闲观光、农业+文化体育等形式，实现农业与其他产业兼容发展。

第三节 加强农业空间管控

第26条农田保护区用途管制

农田保护区重点用于粮食生产，原则上严禁开发建设活动，符合法定条件的重点项目难以避让永久基本农田的，必须进行严格论证并按照有关要求调整补划。农田保护区内鼓励开展高标准农田建设、永久基本农田集中连片整治等整治活动，提高永久基本农田质量。

农田保护区限制转变为林地、湿地、水域等用途。农田保护区限制准入农业设施建设用地，农业设施建设用地选址确实无法避让农田保护区内的永久基本农田的，允许占用少量、零星的永久基本农田。农业设施建设用地不再使用的，必须恢复原用途。农田保护区应有序退出违法违规占用永久基本农田的用途，并限期恢复种植条件，规划期间确实不能恢复种植条件的，经多部门联合论证，允许保留现状用途，但不得扩大面积，并补划相同数量、相当质量的永久基本农田。

第27条村庄建设区用途管制

允许宅基地、农村公共服务设施、交通市政基础设施、农产品加工仓储、农家乐、民宿、创意办公、休闲农业、乡村旅游配套设施等农村生产、生活相关的用途。各项村庄建设用地和各类配套设施用地应优先利用闲置地和荒废地，尽量少占耕地，新增建设用地应符合人均村庄建设用地规模和范围相关要求。宅基地建设应依法落实“一户一宅”要求，遵守地方宅基地建设标准；公共服务设施应严格按照公共服务设施建设相关标准和布局要求进行建设。

原则上禁止大型工业园区、大型商业商务酒店开发等大规模城镇建设用途。逐步退出对村民生产、生活有负面影响的生产、开发活动以及违法建设。

第28条一般农业区用途管制

一般农业区内的耕地优先用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品生产。允许利用农村本地资源开展农产品初加工、发展休闲观光旅游而必须的配套设施建设。允许农业设施建设用地准入，不需落实占补平衡，使用后必须恢复原用途。在不占用永久基本农田和生态保护红线、不突破国土空间规划建设用地指标等约束条件、符合用途管制要求、不破坏生态环境和乡村风貌的前提下，安排少量建设用地，可视作符合国土空间规划。

一般农业区中的永久基本农田储备耕地在补划为永久基本农田前，按照一般耕地管理和使用，并及时进行补充更新。重大建设项目或整改补划永久基本农田的，可直接在永久基本农田储备耕地中进行补划。

严格控制农业设施建设用地转化为非农建设用地。有序退出一般农业区内破坏、污染耕地的开发生产活动；违法违规占用耕地的用途；零星的建设用地等用途，并限期恢复种植条件，规划期间确实不能恢复种植条件的，允许保留现状用途，但不得扩大面积。

第29条林业发展区用途管制

鼓励实施生态修复工程，提升生态环境质量。林业发展区内的经济林地鼓励推行集约经营、农林复合经营，在法律允许的范围内合理安排各类生产活动，最大限度地挖掘林地生产力。林业发展区内的各种开发建设活动应做好选址论证，严格控制建筑规模与开发强度，严格风貌管控，确保生态安全和生态服务质量不降低。

严格限制农业开发占用林业发展区，在不涉及林地和水域，并符合相关规划的前提下，经评估有利于提升生态功能的，可开展土地整治新增耕地。严格控制征占用林业发展区中的丰产优质用材林、木本粮油林、生物质能源林培育基地等重要林地，在符合相关规划的前提下，允许能源、交通、水利等基础设施和城乡建设用地准入，从严控制商业性经营设施建设用地准入，限制勘查、开采矿藏和其他项目用地准入。有序退出原有的各种不符合生态保护要求的生产、开发活动，以及违法违规的现状建设用途。

第四节 推进美丽宜居乡村建设

第30条分类引导村庄发展

顺应村庄发展规律和演变趋势，加强村庄发展的分类引导，按照集聚提升类、特色保护类、城郊融合类分类发展，因地制宜推进乡村振兴。

集聚提升类村庄，作为城镇基础设施向乡村延伸、公共服务向乡村覆盖的中心节点，规划配置具有一定辐射范围、规模适度的配套公共基础设施。

城郊融合类村庄，在形态上保留村庄的风貌特色，发展农产品供给、农耕体验、休闲旅游等农旅融合产业。

特色保护类村庄，在保护原有村庄格局、风貌与尊重乡村风俗习惯基础上，发展特色旅游与特色产业，加快改善和提升基础设施、公共服务设施，推动特色村庄的经济社会效益提升，提升村庄自我发展能力。

第31条加快推进美丽宜居村建设

持续推进美丽宜居村建设。规划期内村域内现有水面、水质得到有效保护，河道水质全面达到环境功能区划要求；完善基础设施，配置污水处理、垃圾资源化、农村厕所等环保基础设施及公共服务设施，建设达到美丽宜居村标准。

第32条持续推进特色精品村建设

以“一村一品”为指引，着力推进村庄文化特色、生态建设、景观风貌和产业发展等村庄现代化和美化提升，形成设施完善、产业兴旺、生态良好、环境优美、魅力独特的精品村。

第五节 构建现代农业产业体系

第33条构建现代农业产业体系

推动农业发展由增产导向转为提质导向，构建“2+2+2+1”现代农业产业体系。着力保障粮食作物、水产养殖及畜牧养殖用地供给，做强以粮食作物和畜牧养殖为代表的基础产业；优化林果业用地及水产养殖用地空间，提质发展以林果业和水产养殖为主的优势产业；完善耕地进出平衡机制，做优以南药和茶桑为代表的特色产业；发挥农村各类建设用地及农用地空间潜力，培育壮大休闲农业、加工农业、设施农业、观光农业、智慧农业和生态农业等关联产业，提升农业生产空间优势。

第34条塑造特色农业生产空间

立足茂名资源禀赋、产业发展基础以及未来发展方向，紧紧围绕“五棵树一条鱼一桌菜”，即荔枝、龙眼、化橘红、沉香、三华李“五棵树”、罗非鱼“一条鱼”和高凉菜“一桌菜”，优化基础产业、优势产业、特色产业的地理布局和发展方向布局，建成优质稻米产业保护区、“菜篮子”保障基地、优质水果产业带和亚热带水果高效发展区、水产优势特色产业集群、道地南药优势产区、高凉菜系品牌基地，进一步做强现代农业产业发展平台，打造国家级特色现代农业产业基地。

第六节 支撑城乡融合高质量发展

第35条统筹配置城乡资源

畅通土地要素流动，盘活存量集体建设用地，推进农村集体经营性建设用地入市，优化城乡发展用地供给。探索农村宅基地所有权、资格权、使用权三权分置改革实现形式，完善农民闲置宅基地再利用和闲置农房政策，全面提高乡村生产、生活、生态建设水平。

第36条推动城乡融合平台与项目建设

打造城乡产业协同发展片区。挖掘近郊区城乡建设用地及工业园区发展潜力，集中打造城乡产业协同发展片区，推动园、镇、村产业空间和基础设施一体化建设，打造城乡融合发展主阵地。

统筹一二三产业融合发展空间。以农业为依托延伸产业链条，推进农业品种培优、品质提升、品牌打造和标准化流程生产。引导农产品深加工、物流仓储等产业向县级政府驻地镇、重点乡镇、产业园区及物流节点集聚，推进农产品初加工、休闲旅游、产地直销等产业，在村庄区位优势区域合理布局、适度集中，保障农产品加工流通电子商务等新产业新业态用地需求。同时，培育并推动省级特色小镇建设，打造集聚特色产业、特色文化的小镇生态圈，推动特色小镇建设提质，辐射带动周边村庄，培植成为城乡融合发展的主要支撑点。

第37条加强城乡公共服务均等化建设

加强以县城为核心、以建制镇、中心村为节点的公共服务设施网络体系建设，逐步消除城乡公共服务设施建设水平差距，引导生产要素在城乡间的合理流动。以中心村为核心营造便利舒适的乡村生活圈，提高各类设施与村居的交通连接度，合理配置乡村社区生活圈内教育、医疗、养老、文化等各类公共服务设施，打造配套均衡多元的服务单元。优先保障旅游发展条件较好的镇、村对建设用地的需求，完善旅游公共服务设施体系，发挥农旅融合的示范作用。

第38条加快城乡基础设施一体化建设

统筹推进城乡基础设施布局和共建共享，加快乡村基础设施提档升级，实现城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护。加快“四好农村路”建设，加强城乡交通运输连接。完善区（市）物流园、乡镇物流站和村级物流点三级物流网络。加快推进农产品冷藏保鲜设施建设，着力完善市、县、镇、村四级冷链保鲜设施建设体系。加强城乡污染物收运处理体系，因地制宜统筹处置城乡垃圾与废水。统筹推进镇村集中供水设施及配套管网建设。加快推进相关区域农村水利设施提升和电网升级改造，推进数字乡村建设。

第六章 塑造和谐共生的生态空间

深入贯彻生态文明理念，以保障和维护生态功能为主线，构建“一屏四廊多点”陆海生态安全格局。推进自然保护地体系建设，实施差异化管控。加强生物多样性保护，塑造人与自然和谐共生的生态空间。

第一节 构建“一屏四廊多点”陆海生态安全格局

第39条生态安全格局目标

推进绿美茂名生态建设，以生态优先、绿色发展为基本原则，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，坚决守住自然生态安全边界，坚定不移走绿色高质量发展之路，严格落实生态保护红线制度，确保生态空间得到有效管控，生态质量与生态服务保障能力明显提升。统筹推进陆地海洋以及流域上下游生态系统的保护，增强自然生态系统的完整性、连通性与稳定性，实现生态环境多目标协同发展，保障区域生态安全。

第40条构建陆海生态安全格局

构建“一屏四廊多点”陆海生态系统保护格局，实现生态空间互为连通，建设多功能生态网络。重点保护广东云开山国家级自然保护区等自然保护地，加强水土保持及生物多样性维护功能，筑牢北部云开大山-云雾山生态屏障；打造鉴江、沙琅江-袂花江、罗江及滨海生态廊道，增强全市生态安全与水源供给保障能力；进一步加强国家级自然保护区、自然公园等重要生态节点建设。

专栏：陆海生态安全格局

1.一屏：北部云开大山-云雾山生态屏障。

2.四廊：鉴江、沙琅江-袂花江、罗江及滨海生态廊道。

3.多点：国家级自然保护区、自然公园等重要生态节点。

第二节 构建自然保护地体系

第41条规划体系构建

坚持严格保护，世代传承的原则，牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，推进各类自然保护地整合优化，形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系，确保重要自然生态系统、自然遗迹、自然景观和生物多样性得到系统性保护。

第42条自然保护地管控要求

自然保护地均纳入生态保护红线，自然保护区实行分区管控，自然公园原则上按自然保护区一般控制区管理。全市核心保护区及一般控制区严格按照《自然资源部国家林业和草原局关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函》（自然资函〔2020〕71号）及《自然资源部生态环境部国家林业和草原局关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》（自然资发〔2022〕142号）等的管控要求进行管控。对于未纳入生态保护红线的自然保护地，在进行开发建设活动时应遵守相关规定。

第三节 生态保护红线划定与管控

第43条生态保护红线类型

陆域生态保护红线主要包括水土保持、生物多样性维护、红树林、重要滩涂及浅海水域、海岸防护物理防护极重要区等。相关海洋生态保护红线主要包括珍稀濒危物种分布区、重要渔业资源产卵场、重要滩涂及浅海水域、海岸防护物理防护极重要区等。

第44条生态保护红线管控

生态保护红线内，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动，其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动。

生态保护红线内、自然保护地核心保护区外，在符合现行法律法规的前提下，除国家重大项目外，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动，严禁开展与其主导功能定位不相符合的开发利用活动。禁止新增围填海。

生态保护红线一经划定，未经批准，不得擅自调整，但因自然保护地发生调整的，生态保护红线相应调整。

详细管控要求按自然资源部《生态保护红线管理办法》（自然资源空间规划函[2020]234号）及自然资源部 生态环境部 国家林业和草原局《关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》进行管控。

第四节 生态空间管控

第45条生态保护区

生态保护区管控：原则上按禁止开发区域的要求进行管理，实行国土空间准入正（负）面清单管理制度，严禁任何不符合主体功能定位的开发活动，任何单位和个人不得擅自占用或改变原国土用途，鼓励按照规划开展维护、修复和提升生态功能的活动。因国家重大战略资源勘察需要，在不影响主体功能定位的前提下，经依法批准后予以安排。禁止新增建设占用生态保护红线，严格控制生态保护区内原有的村庄、居住用地及其他建设用地随意扩展和改建，并根据实际发展需要逐步引导退出。禁止农业开发占用生态保护红线内的生态空间，生态保护红线内已有的农业用地逐步退出机制，恢复生态用途。

第46条生态控制区

生态控制区管控：原则上按限制开发区域的要求进行管理，限制各类新增加的开发建设行为以及种植、养殖活动，不得擅自改变岸线、地形地貌及其他自然生态环境原有状态。在对生态环境不产生破坏的前提下，陆域可适度开展观光、旅游、科研、教育等活动；海域及海岛周边可适度开展不改变海域自然属性的用海活动，确需改变部分海域自然属性开发利用的，需按程序调整保留区的功能。

第五节 提升生态产品价值

第47条制定自然资源资产价值核算机制

按照国家、省相关部署，建立全市生态产品分类体系和生态产品目录，开展生态产品信息普查。构建各市（区）生态产品总值和特定地域单元特色生态产品价值评价体系。根据省确定的生态产品核算规范，推进全市生态产品价值核算标准化和核算成果应用。

第48条拓展生态产品价值实现路径

依托自然资源专项调查，开展生态产品调查监测，建立价值评价体系，完善自然资源要素价格形成机制，建立健全充分反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和环境损害成本的资源价格机制，推进生态产业化。发挥政府引导和市场配置作用，打通“两山”转化通道，实现生态资源资本化、产业发展再升级。开展碳汇及耕地占补平衡、耕地进出平衡、海岸线占补等指标交易，探索森林覆盖率指标交易。强化城乡联动，鼓励城市企业进入适宜地区从事生态产品价值的经营开发。开展生态产品价值实现机制试点，打造一批生态产品价值实现机制示范基地。

第49条完善生态保护补偿制度

细化并落实生态保护红线内人为活动退出和补偿的具体办法。稳妥推进自然保护地核心保护区内居民、耕地、矿业权有序退出，加快研究制定和实施有序退出的补偿办法。通过设立符合实际需要的生态公益岗位等方式，对主要提供生态产品地区的居民实施生态补偿。依托全域水系纵横的本底条件和北部多条水系源头区的生态区位，探索构建小流域及跨流域的生态补偿机制，鼓励受益地区和保护地区通过园区共建、资金补偿、产业扶持等多种形式开展横向生态保护补偿。完善市场化多元化生态保护补偿机制。

第50条构筑森林城市生态系统

立足“滨海绿城”的国家森林城市发展理念，构建以市区为中心，下辖城镇为单元的小型森林城市群，营造“林中有城、城中有林”的森林城市风貌，打造“森城花叶茂，林秀粤西名”的城市名片。通过建立城市生态圈，修复沿海防护林带，构建东北部生态屏障区，发展中西部特色商品林区，推动重点林业生态工程建设等绿化行动，构筑市域森林城市生态系统，持续改善生态环境。

第51条提升生态系统服务价值

积极提升生态系统服务价值。持续推进国土绿化行动，实施森林质量精准提升工程，加强森林抚育和森林经营，大力培育珍贵树种、大径林，谋划建设一批药用林，经济果林等经济林基地；推进残次林改造提升，规模化整合生态资源，增强森林生态系统气候调节功能。优化植物群落结构，构建以乔木为主的立体植物群落结构，提升生态系统水土保持价值和生物多样性。推进湿地公园建设，加强旅游资源开发与利用，提升生态系统文化景观价值。

第六节 生物多样性保护

第52条构建生物多样性保护体系

推进生物多样性保护优先区和鉴江生态廊道、沙琅江-袂花江生态廊道、罗江生态廊道、滨海生态廊道及小东江生态廊道等的建设，完善监测体系和风险防控体系，加强动植物及其栖息地保护，特别是加强中华穿山甲等珍希濒危物种保护，全面维护生态系统多样性、物种多样性和生物遗传多样性。

第53条加强生物多样性监测体系建设

开展全市重点野生动植物资源本底调查，加强珍稀濒危野生动植物及其栖息地监测，开展生物多样性动态评估。

第54条加强生物安全风险防控

完善外来物种入侵防范和应对措施，建立外来入侵物种监测预警及风险管理机制，制定外来入侵物种名录，加强宣传教育。重点加强松林线虫病、红火蚁、薇甘菊等重大林业有害生物的防治。

第55条加强生态保护监管

推动建立健全生态保护红线监管制度，开展生态保护红线生态环境和人类活动本底调查，核定生态保护红线生态功能基线水平。加强生态保护红线面积、功能、性质和管理实施情况的监控，开展生态保护红线监测预警。

完善生物多样性调查、观测和评估标准体系。建立健全转基因生物自然生态风险评价、检测监测和安全控制技术体系，提升生物技术环境安全监管能力，适时制定生物多样性保护战略与行动计划。

第七章 营造和谐宜居的城镇空间

加快推进以人为核心的新型城镇化，进一步优化城镇空间格局与职能体系，严管城镇开发边界，破解城乡二元结构，促进城乡融合发展和高质量发展，为城乡居民共同富裕提供国土空间支撑。

第一节 优化城镇结构与职能体系

第56条优化城镇空间结构

遵循“两轴—两个圈层”城市布局，积极引导城镇空间集聚发展，构建“一核三带五区，多层级网络状”城镇空间发展格局。

建设中心城区“一城四点”的带状组团式城市，突出区域性产业龙头地位和区域服务中心职能，增强中心城市的吸引力和凝聚力，提高在粤西的城市首位度。

优化南部城镇发展带、中心组团发展带与鉴江发展带三条城市发展轴线。南部城镇发展带，串联化州市、北组团以及沙琅镇，轴线向东可与阳江市协调对接，向西与湛江市城镇空间格局协调对接，通过南部城镇发展轴推动湛茂区域一体化；中心组团发展带，为向海发展的主要轴线，串联北中东南组团，进一步提升中心城区、高新区、滨海新区等重点发展区的城镇功能，与阳江、湛江共同形成区域新的沿海增长极；鉴江发展带，北延至重要生态区，南部至空港新城，进一步提升区域综合交通运输能力与联动能力，推动区域协同发展。

引导市域城镇发展五区差异化发展，东北部山区和东南部丘陵城镇发展区以协同优化生态格局为重点，突出生态保育；西部台地城镇发展区和中南部城镇密集发展区对接湛江城镇发展区，打造湛茂都市圈新的增长点；北部河谷城镇发展区向南联动中南部城镇密集发展区，做优历史人文资源和山水田园特色的全域旅游。

打造“中心城市—县级中心城市—县级一般城市—重点镇（中心镇、专业镇）—一般镇（样板墟、普通圩镇）”的多层级网络化的城镇格局。