谢敬东：“形”“质”并重 高水平建设全国统一电力市场

党的二十届三中全会作了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），进一步明确了建设全国统一电力市场的要求，为我国下阶段的电力市场化改革指明了方向。笔者以此为契机，回顾我国电力市场化改革取得的成就并展望未来，有助于更好地落实《决定》精神。

(来源：电联新媒 作者：谢敬东）

与时俱进，不断优化

改革取得了显著成效

回顾我国电力市场化改革，紧跟时代步伐，围绕目标要求，不断优化演进，全面系统发力，取得了显著成效。我国电力市场化改革可分为四个时期：

第一时期：电力市场化改革萌芽期（1998～2001年）

以国发【1998】146号文的出台为标志，提出了以提高效率和服务质量、降低电价为目标建设电力市场，并选择了6个省市进行试点。

长期以来，我国电力工业生产效率和服务质量低下，电力工程造价和终端消费价格偏高，电力供应始终走不出“多了多了，少了少了”的怪圈。与此同时，西方国家在探究市场竞争与市场管制关系的基础上，掀起了电力市场化改革浪潮。受此影响，我国电力市场改革的呼声高涨，改革试点方案随之出台。

由于当时对电力市场的认识还很粗浅，改革没有经历市场主体培育的过程，在厂网没有分开的情况下直接进行市场机制设计，并在省市电力公司内部组织开展市场竞争。试点工作因没有合格的市场主体而搁浅。尽管如此，经过试点，电力市场化改革的思潮已经形成，为后来的厂网分开作出了铺垫。

第二时期：电力市场化改革试点期（2002～2014年）

以国发【2002】5号文的出台为标志，以发挥市场配置资源的基础性作用、打破省间壁垒为目标建设电力市场体系，并选择东北、华东区域作为电力市场试点。

改革吸取了第一时期的教训，按照“管住中间，放开两头”的总体思路，先行推动厂网分开、政监分离，在发电侧培育市场主体、建立市场竞争机制，并建立监管保障机制。为增加市场竞争主体的数量、减少地方政府对市场的干预，确定以区域为单位推动电力市场建设，并选择东北和华东两个区域开展试点。经过模拟运行和试运行，初步证明了市场模式的科学性、市场管理的可行性和市场作用的有效性。

改革试点因资源配置作用与能源管理职责之间的不一致等原因而暂停，但为下一时期的改革积累了全流程的宝贵经验。

第三时期：传统电力系统下的市场建设期（2015～2021年）

以中发【2015】9号文的出台为标志，以实施国家能源战略为要求，建立主要由市场决定能源价格的电力市场体系，并在全国范围内推动建设。

这一时期内，全国、各区域和各省的电力中长期市场和电力辅助服务市场先后进入实质性运营，电力现货市场分批推进试点和长周期运营。尽管电力市场运营中还存在缺陷和问题，但终归在市场化道路上走出了实质性一步，市场配置资源的基础性作用得到了初步发挥。

由于电力市场的设计是基于传统电力系统的，同时忽视了对政府市场治理的设计，在面对新型电力系统时，暴露出市场机制适应性方面的缺陷。

第四时期：新型电力系统下的市场建设期（2022年至今）

以2022年党的二十大召开为标志，提出了以适应碳达峰、碳中和为目标，建设全国统一电力市场体系。

2020年提出的“双碳”目标，对能源电力行业的发展产生了重大深远的影响。党的二十大提出了构建新型能源体系，以促进新能源的快速发展。为了应对新能源大规模接入给电力系统带来的巨大冲击，提出建设新型电力系统、提升新质生产力的战略举措。

新型电力系统与传统电力系统在发展形态、技术特点和运营管理上存在根本性差异，这对新型电力系统下的电力市场建设提出了全新的要求。电力市场化改革面临着新的任务和挑战。“新”是第四时期电力市场化改革的主基调。

聚焦新型，系统要求

改革为中国式现代化助力

对于《决定》提出的电力市场化改革要求，需要从两个层面来理解：一是“形”，二是“质”。

从“形”的层面来看，以“创新性”要求为主要特征。为推动实现“双碳”目标，通过构建新型能源体系，推动大规模新能源的开发利用；通过建设新型电力系统，实现大规模新能源的电量保障性消纳和参与系统运行；通过提升新质生产力，为新型电力系统建设提供强大的技术支撑并实现产业技术引领。要实现上述目标，机制创新是关键。为此，《决定》提出了“建设全国统一电力市场”，通过机制创新，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，实现国家能源发展的战略目标。

从“质”的层面来看，以“系统性”要求为主要特征。体现为以下四个方面：

一是要“坚持以人民为中心”，实现更好地为人民服务的根本目的。电力市场化改革要坚持“改革为了人民、改革依靠人民、改革成果由人民共享”的原则，要以“让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民”的根本要求，通过推进电网自然垄断环节独立运营和发用电两侧竞争性环节的市场化改革，增强基本公共服务的均衡性和可及性，更好地为人民服务。

二是要按照全国统一大市场的标准要求，建设全国统一电力市场。推动电力市场基础制度规则统一、市场监管公平统一、市场设施高标准联通，清理和废除妨碍全国统一电力市场建设和公平竞争的各种规定和做法，搭建“统一规范、信息共享”的电力市场交易平台。

三是要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用。电力市场化改革要一手抓市场建设，一手抓市场治理，做到既“放得活”又“管得住”。通过抓市场建设，更好地发挥市场机制作用，创造更加公平、更有活力的市场环境，实现资源配置效率最优化和效益最大化；通过抓市场治理，更好地维护市场秩序、弥补市场失灵。

四是要为能源电力技术革命创造机制条件，推动技术创新引领。通过完善市场准入制度，优化新业态、新领域市场准入环境，为能源电力的新产业、新模式、新动能创造条件；要发挥市场机制作用，推动技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级，推动以高技术、高效能、高质量为特征的生产力不断发展。

凝心聚力，形质并重

高水平建设全国统一电力市场

高水平建设全国统一电力市场，必须要坚持系统观念，处理好经济和社会、政府和市场、效率和公平、活力和秩序、发展和安全等重大关系，增强改革的系统性、整体性和协同性，把握好以下五个关键环节：

促进系统“新型”发展

全国统一电力市场首先要针对“新型”的电力系统发展特征开展针对性设计。

一是支持新定位。在传统电力系统中，发电、输电、配电及电力用户，各有其明确的定位。但在新型电力系统下，传统煤电机组、新能源机组、电网、用户的定位呈现出多元化变化，并培育了新型市场主体。电力市场需要支持各类市场主体的新定位、新变化。

二是交易新商品。在传统电力系统中，电能商品是唯一商品。上网电价、输配电价、销售电价都是围绕着电量来制定的。但在新型电力系统中，电能商品演化为电能商品系列，分别提供电量、电力、绿电、储能、综合等多种服务，不同的商品服务对应着不同的商品价格。电力市场需要针对市场客体的多元化进行针对性设计，满足不同商品交易的需要。

三是促进新业态。为满足新型电力系统的发展要求，催生了诸多新的发展业态。这些新的业态，在市场中不能简单地称之为“买方”或“卖方”，而是以聚合体或复合体的形式出现在市场中。电力市场设计需要满足这些新业态参与电力市场的要求。

科学“统一”的市场体系

我国幅员辽阔，各地能源资源禀赋、供需状况、电价水平、消费能力都存在较大差距。因此，需要准确理解“统一”的涵义，并科学设计和建设运营全国统一电力市场。

“统一电力市场”一方面要做到“六统一”，另一方面也要考虑到省市间的差异性，并允许存在“六不同”。

做到“六统一”：一是统一思想，把思想统一到建设全国统一大市场的目标要求上来；二是统一组织，成立全国统一的电力交易机构，便于统一组织市场；三是统一体系，基于对新型电力系统的统一认识，进行统一的电力市场体系设计；四是统一规则，在全国范围内建立统一的电力市场运营基本规则；五是统一部署，统一安排市场建设的实施步骤和推进要求；六是统一监管，按照全国统一的市场监管要求和处罚标准进行监管。

允许“六不同”：一是允许市场主体结构不同，体现不同省市间资源禀赋的差异性；二是允许选择执行的规则条款不同，可以根据条件是否成熟决定执行的条款；三是允许市场运营参数不同，以适应不同的市场竞争环境和格局；四是允许各市场品种交易比例不同，以体现不同的电力电量需求；五是允许市场交易价格不同，以适应不同地区的电价消费能力；六是风险防范不同，根据市场风险设置不同的风险防范标准。

强化市场“治理”体系

多年来，我国的电力市场化改革始终存在着“重建设、轻治理”的现象，多次引发市场风险问题，严重影响了我国电力市场化改革进程。由于市场环境下行业治理手段的匮乏，地方政府在推进电力市场改革和履行行业管理责任的双重要求面前，只好采取“计划+市场”的“夹生”方式，来维护眼前的利益平衡格局和社会环境稳定，但牺牲的是国家治理能力现代化建设的有效推动和落实。因此，《决定》中反复强调了治理的思想和要求，需要在电力市场建设中认真落实。

围绕全国统一电力市场建设目标，电力市场治理应当包括以下“五大体系”建设：

一是建立电力市场运营监测与评估体系。培育形成专业化的市场监测与评估队伍，建立与全国统一电力市场相配套的电力市场运营监测与市场评估指标体系，及时、真实、客观地分析电力市场运营情况并提前研判市场发展趋势，建立电力市场运营分析信息的共享机制，为市场有关各方提供适合的电力市场运营信息。

二是建立电力市场风险识别与防范体系。全面梳理并明确电力市场风险，建立电力市场风险识别与风险防范指标体系，加强电力市场风险监测与分析能力，建立市场风险预警机制，制定电力市场风险防范应急预案并开展应急演练，提高市场风险处置能力。

三是建立电力市场宏观调控与市场引导体系。建立市场运营对电力规划的反馈机制，建立市场宏观调控机制，形成合理的电力市场价格导向，建立地区之间的电价平衡调节机制，引导能源资源的合理流向。

四是建立电力市场合规管理与市场信用体系。以《中央企业合规管理指引（试行）》和《合规管理体系指南》为依据，开展电力市场主体和电力市场运营机构合规管理体系建设，提高市场合规管理水平；以“信用中国”建设为契机，全面加强电力市场信用管理水平。

五是建立健全电力市场监管与法律法规体系。建立与全国统一电力市场相适应的市场监管队伍和监管工作机制，清理不合理的地方性能源管制措施和省间壁垒，打通电力市场监管依据和监管标准的盲点，拓展“双峰”监管、信用监管、柔性监管、穿透式监管等新的市场监管理念和方法。

完善电力公共“服务”

相较于传统电力系统，新型电力系统下的电力公共服务对象更加多元、内容更加多样、方式更加丰富、要求更加严格，包括了以下四个方面的内容：

一是科学界定电力公共服务内容。根据新型电力系统下各市场主体和电网企业的定位，确定与市场机制相匹配的电力公共服务内容。

二是创新电力公共服务供给方式。按照党的二十大报告中提出的“创新公共服务供给方式，拓展组织多样化服务渠道。采取‘政策+经济’的综合手段，分类（营利性）、分级（服务程度）、分层（城乡）提供基本公共服务”实施。

三是建立电力公共服务价格机制。采取“成本补偿+有效激励”的方式科学确定电力公共服务价格，体现不同层次、不同阶段的“均等化”要求，激发电力公共服务的积极性和有效性。

四是建立电力公共服务监督机制。按照“健全监管体制机制”要求，开展电力公共服务动态监管，建立根据电力公共质量进行服务价格动态调整的机制，督促提高电力公共服务水平。

促进新兴技术“引领”

能源电力是推动新质生产力的重点领域。为促进新质生产力发展提供支持是电力市场化改革的重要任务之一。

一是完善市场准入制度，优化新业态的市场准入环境。促进新型储能、虚拟电厂、负荷聚合商等新型电力系统新业态蓄力生长，通过市场准入承诺制、包容审慎监管机制的建立，为其发展创造宽松的市场环境。

二是建立新产业激励机制，形成新技术发展的新动能。电力市场运营规则的优化，形成对“推动技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级”的有效激励。

三是加强新技术的应用，创造新技术应用的良好环境。在电力市场中强化新一代信息技术、人工智能、大数据分析技术、柔性监管技术和市场治理技术的应用，为提升数智技术提供平台。