推动电力市场化改革“突进深水区、啃下硬骨头”

党的二十届三中全会是在以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期召开的一次具有里程碑意义的重要会议。7月18日，会议审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），系统规划了进一步全面深化改革的任务书、时间表、路线图，为新征程以进一步全面深化改革、推进中国式现代化指明了前进方向、提供了根本遵循。党的二十大报告提出：“实现碳达峰碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革。立足我国能源资源禀赋，坚持先立后破，有计划分步骤实施碳达峰行动。”能源领域是推进碳达峰碳中和的主战场，而电力作为重要的工业粮食，不仅关系国民经济命脉，也与民生息息相关。电力市场化改革，始终是我国经济体制改革的重中之重。从2015年我国启动新一轮电力体制改革以来，按照“管住中间、放开两头”体制架构，在发、售电两侧形成竞争性市场，以山西、广东、山东电力现货市场正式运行为标志的电力现货市场建设取得阶段性重要成果，电力价格改革取得突破，推动了煤电上网价格由市场形成，建立了煤电、抽蓄容量电价，输配电价改革日益深化，电力市场化改革整体取得了令人振奋的成果。《决定》更是从构建高水平社会主义市场经济体制、健全推动经济高质量发展体制机制、完善高水平对外开放体制机制、深化生态文明体制改革多个方面，对进一步深化能源领域市场化改革提出了明确要求。展望前路，要同时实现我国电力行业市场化与能源结构的“双重转型”，我们必须深刻领会《决定》关于全面深化改革的一系列新思想、新观点、新论断，确保《决定》精神在能源电力行业深入人心、落地生根，形成生动实践。

（来源：微信公众号“电联新媒” 作者：柴玮 章琳楹）

《决定》中有关电力市场化改革的新要求

《决定》中有关能源领域的阐述主要集中在市场经济体制改革、统一大市场、生态文明体制改革等方面。《决定》提出到2035年，全面建成高水平社会主义市场经济体制，基本实现社会主义现代化；到2029年，完成《决定》中提出的改革任务。有关电力市场化改革的新要求主要体现在以下四方面。

一是要深化能源管理体制改革，形成以市场为主导的电力规划机制。本轮电改以来，我们通过建立市场来形成价格、配置资源，很好地发挥了市场机制作用。在新发展阶段，更重要的是如何运用市场引导规划。当前，我国正快速迈向建设新型电力系统的目标，用电负荷仍然保持中高速增长的情况下，需同时面对“保供应”“促转型”以及“稳经济”三个问题，这对电力系统规划提出了更高要求。传统电力系统规划以满足负荷需要和电力系统安全稳定运行为目标，价格机制（固定电价）和调度运行机制（分配电量）都是提前“计划”好的，无论是对于电源还是输电线路投资，只需要考虑其是否满足系统运行需要就可以，因此可以分别进行规划。但是，电力市场带来了价格机制和调度机制的根本性变革，叠加新型电力系统之下电力生产者和使用者界限日益模糊，价格和生产计划都不再是固定的边界条件，各类型电源、电网规划和负荷规划的经济性，只能从系统的角度才能做出准确判断。因此，《决定》提出“必须更好发挥市场机制作用，创造更加公平、更有活力的市场环境，实现资源配置效率最优化和效益最大化，既‘放得活’又‘管得住’”。

二是完善要素市场规则，持续推动以市场公平为前提的价格机制改革。过去，我国电力行业发展水平在世界上经历了从落后到快速追赶再到并驾齐驱的过程。凭借可充分参考前人失败经验的后发优势以及集中力量办大事的体制优势，我国电力行业取得了长足发展，基本达到与发达国家相媲美的能源供应水平。但面对能源转型，各国均处于不断探索的阶段，未来能源电力的发展路径和技术路线可能呈现更加多样化的特点，若仍然使用电价政策对某一特定技术进行“照顾”，以鼓励其发展，那么大概率将形成这个领域投资过热甚至无效投资，从而造成整个社会福利“缩水”。事实证明，让所有技术公平参与市场竞争，通过市场筛选技术才是当前唯一有效的发展方式。为此，《决定》要求“完善要素市场制度和规则，推动生产要素畅通流动、各类资源高效配置、市场潜力充分释放”，要“完善主要由市场供求关系决定要素价格机制，防止政府对价格形成的不当干预”，持续推进电力价格机制改革，由市场定价代替“分类定价”。

三是以系统思维为指引，建设全国统一电力市场体系。《决定》提出要建立全国统一大市场，具体到电力领域，就是全国统一电力市场体系的建设。目前我国以省/区域为实体的电力市场建设，较符合我国电力系统运行实际技术特点，以交流控制区为基础，控制区之间进行余缺调剂，所以全国统一电力市场体系建设重点不是单纯市场范围的扩大，把全国按照一个交流“控制区”去建设，而是各市场运转高效、推动市场间交易更加自由和流畅，电力商品能够跟随价格在合理的范围内流动，是要将过去的“西电东送”、未来的“沙戈荒大基地”等国家战略，以更加市场化的方式落实下去。

四是以高质量发展为目标，健全绿色低碳发展机制。电力系统中的电源、输电线路、负荷从来都不是独立存在的。我们在实现电力系统绿色低碳转型的过程中，应以系统思维综合看待电力系统中各环节技术的功能定位。“见山是山、看水是水”的思维逻辑并不适合电力这个系统性突出的商品，电力商品从来不能由某一类型发电成本确定价格，需要各个电气设备连接成系统共同决定，相应各个组件并不要求都是“全能选手”，自然也不需要各个都绿色低碳。例如，煤电作为我国传统支撑性电源，如果单独来看它的绿色转型之路，目前就存在多种技术路线，包括掺烧氨气、氢气等绿色燃料，或安装二氧化碳捕集装置。但是，如果以系统角度来看，随着煤电在电力系统中发电量的减少，更多地发挥系统调节和顶峰作用，而新能源成为电量的主要提供者，这样也可以实现整个电力系统以更经济、更高效的方式转型。此外，《决定》提出要建立绿色消费激励机制，重点是要独立于电力市场运行，通过“场外”手段促使能源结构实现绿色转型。

面临的主要挑战

对标《决定》中针对电力市场化改革方面提出的新要求，回顾本轮电改以来所取得的改革成效，可以看到，要完成全部改革目标，我们仍然面临诸多挑战。

一是仍未建立起适应市场环境下的规划管理机制。电力市场化改革是能源管理体制改革的重要环节，要改变传统的电力规划机制，应以市场为核心指导电力规划，但目前我国电力规划仍然停留在计划时代。首先，从电力规划职能来看，我国不同类型电源、电网的规划职能分别归属不同部门，导致源网规划不协调、整体规划与专项规划不协调、中央与地方规划不协调等问题。部分地区电网面临分布式光伏接入超载挑战。大干快上的抽蓄和新型储能造成用能成本阶段性上涨；新能源规划片面强调消纳指标忽略系统承受能力；火电发电量被低估造成煤炭项目开发缓慢，采储比过快上升。其次，我们目前对于电力系统安全可靠的要求，都是基于现有电力系统的运行特点，缺少对新型电力系统可靠性的科学评估方法。最后，也是最为重要的，目前“以管代监”的管理体制，往往导致“放不开、管不住”的局面。

二是不合理的电力市场价格干预阻碍了电力生产要素自由流动。《决定》中提出要推动生产要素畅通流动、各类资源高效配置、市场潜力充分释放。当前，虽然随着电力现货市场的建立，反映市场供需的价格信号逐步被社会大众所认识和接受，但很多地方仍然把电力价格作为地方调控的主要手段之一，在中长期维度的价格干预仍然较为普遍，特别是在一些经济欠发达地区，迫于经济发展压力，很多地方倾向于通过低电价来作为招商引资的重要“砝码”，有个别地区甚至出现了低电价区域的用户（供应充足、负荷较低的区域）补贴高电价区域用户（供应紧张、负荷较高的区域），以保证本应高电价区域用户的用电价格维持较低水平的情况。通过行政手段对于市场价格进行干预，不仅造成不同区域用户间、不同类型电源间的“交叉补贴”，更重要的是抹杀了电力价格对引导投资的重要作用。

三是建设全国统一电力市场体系仍然存在壁垒。过去煤电作为跨省跨区送电的主要电源，依靠东、西部的燃料天然价差形成了电力的经济性流动，与计划主导的输送电方向恰好吻合。但随着东部各地新能源迅速发展，东西部电力供需特点发生了显著变化。许多受电省已从电量不足转向电力调节能力不足，主要表现为缺乏短时的灵活调节能力。此外，新能源的变动成本不断降低且没有明显的地域差异，这导致了原来送受两端的电价差进一步缩小，甚至消失或倒挂。在这种情况下，跨省跨区输电计划依然物理执行，要求定量定向输送，出现了在用电高峰时段，送电省不得不在省内实行限电而优先满足外送电需求，而在低谷期，受电省又被迫压低省内电源出力而接受大量外来电量。因此，省间跨省跨区输电计划“刚性”执行的结果导致了送端“高峰不送”、受端“低谷不要”的尴尬局面。

四是新能源高质量发展激励约束机制仍未建立。与具有电力电量支撑与灵活调节多重功能的传统火电不同，由于随机性、波动性特征，在新型电力系统中，新能源只能作为电量的主要提供者，并且需要依靠其他调节性电源来维持系统的平衡。同时，由于新能源边际成本低，通常发电时市场价格较低。因此，在过去很长一段时间，新能源是通过政府核定的价格和补贴政策等实现了快速、规模化发展。即便是由于近几年新能源成本下降迅速，新能源开始“平价上网”，但与新能源真实的市场价值相比，平价的本质仍然是享受产业政策优惠后的价格。那么，未来在各类型电源价格全面市场化的环境下，应该给予新能源怎样的激励措施才能既保证新能源的持续发展，又不会造成过激励而快速推高全社会的用电成本？这是亟待解决的问题。

电力市场改革下一阶段重要任务

正如《决定》所述，“党的十一届三中全会是划时代的，开启了改革开放和社会主义现代化建设新时期。党的十八届三中全会也是划时代的，开启了新时代全面深化改革、系统整体设计推进改革新征程，开创了我国改革开放全新局面。”此次党的二十届三中全会的召开正值中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期，更需要“冲破思想观念束缚，突破利益固化藩篱，敢于突进深水区，敢于啃硬骨头”，要“实现改革由局部探索、破冰突围到系统集成、全面深化的转变，各领域基础性制度框架基本建立”，下一阶段，电力市场化改革方面重要任务应主要围绕以下三方面。

一是建立市场化背景下的电力系统经济性规划制度。首先，整合规划职能。将目前分散的各电源规划职能统一整合至一个电力规划部门，统筹各类型电源、电网、负荷的规划布局。按照电压等级进行划分，500千伏（西北地区为330千伏）及以上输电网，及接入该等级输电网的电源规划职能统一划归国务院电力主管部门，其他等级电网及接入该等级的电源规划由各地电力主管部门执行。其次，将新型电力系统下电力安全保供的新标准、新要求作为电力系统规划的重要边界。在国家层面，首先确定适应新型电力系统运行特点且满足电力安全保供新标准的制定原则和依据。在此基础上，提出我国电力安全保供的最低标准。最后，建立公平中立的规划机构和标准透明的规划数据体系。自下而上构建源、网、荷三侧的物理与经济仿真数据系统，加大各类市场主体信息公开力度，成立与企业分离的中立规划机构，推动形成更完整、更科学的电力规划。

二是通过价格信号引导电力潮流在更大范围内实现经济性流动。以各省/区域电力现货市场连续运行为基础，放开跨省跨区输送电计划。遵循电力的经济性流动，加强市场间交易与省内现货市场在经济责任、价格形成机制等方面的动态衔接，将市场间交易结果作为关口处的电源/负荷参与省内市场出清，在省内市场形成完整的供需关系，确保价格发现准确。市场间交易卖方电源主体全电量按照所在节点价格结算，外送电量等同于在关口处采购负荷向市场间交易对手方进行交割；市场间交易买方将对手方交割的电力作为电源注入受端省内市场，按照注入点节点价格结算。逐步推动跨省跨区输电价格由单一电量制向单一容量制改革，推动全国统一电力市场体系的建立。

三是完善新能源高质量发展激励约束机制。一方面，在市场环境下，新能源发展的激励措施应面向全社会，由全社会共同承担新能源的发展责任，且独立于市场来实施，使新能源既能通过市场发现真实的电能量价值，还能通过市场外获得额外的绿色价值回报。另一方面，新能源的发展也应当纳入电力系统整体发展规划考量，而不应一味地“野蛮生长”，避免发生诸如光伏造价降低就拼命安装光伏，产生消纳难题后就强制配储，人为制造了更为昂贵的系统调节成本的乱象。面对“双碳”目标，我们在依托产业政策激励新能源发展的同时，更应该从全社会福利的角度算好这本经济账，即我们究竟需要以什么样的速度、发展多大规模的新能源，以及最终将推动全社会用电成本上涨多少？这些都应作为新能源高质量发展的约束条件以及电力系统整体规划的重要边界条件来考虑。

中流击水，奋楫者进；人到半山，唯勇者胜。改革开放是党和人民事业大踏步赶上时代的重要法宝。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以前所未有的决心和力度推进全面深化改革，啃下了不少“硬骨头”，闯过了不少急流险滩，开创了以改革开放推动党和国家各项事业取得历史性成就、实现历史性变革的新局面。《决定》的出台，既是党的十八届三中全会以来全面深化改革的实践续篇，也是新征程推进中国式现代化的时代新篇。站在这一重要的历史时刻，面对电力体制改革“深水区”中的“硬骨头”，唯有拿出破釜沉舟的勇气，勇于挑“重担子”“啃硬骨头”、接“烫手山芋”，才能为中国式现代化注入强劲动力、提供有力保障。