俄罗斯电力改革及其对我国的启示

栏目主持人赵国政按

俄罗斯横跨欧亚大陆，是世界上国土最辽阔的国家。从诸多方面看，俄罗斯与我国有许多相似之处，两国同样存在地区资源分布不均衡、发展不平衡现象，两国在电力领域的改革也有着相似的背景——都是经济快速发展中、体制转轨过程中的改革。“一带一路”沿线国家中，俄罗斯发电量仅次于我国，电力市场庞大，研究分析俄罗斯电力改革及其经验教训，对我国深化电力改革具有重要借鉴意义。

文 / 侯雪辰 北京华城(上海)律师事务所律师助理

一

俄罗斯电力行业现状

（一）发电行业

2021年，俄罗斯的电力发电总装机容量为26962万千瓦，其中火力发电（天然气+煤炭+石油）占据了显著位置，装机量为18149万千瓦，贡献率高达67.3%。可再生能源发电装机容量为5749万千瓦，占装机总容量的21.3%，其中水电、太阳能光伏发电和风电的装机容量分别为5212万千瓦、166万千瓦和201万千瓦，分别占发电装机总容量的19.3%、0.6%和0.7%。

从发电装机结构看，俄罗斯电源结构高度依赖化石燃料发电，可再生能源发电中以水电为主，水电发电装机容量占俄可再生能源发电装机总容量90.7%，其他可再生能源电源的发展则相对滞后。

图1：俄罗斯发电装机结构（2021）

图源：参考文献4《俄罗斯电力投资》

从发电量看，2021年俄罗斯发电量为11580.8亿千瓦时，其中，火电发电量（天然气+煤炭+燃油）为7193亿千瓦时，占总发电量的62.1%；核电发电量为2170.4亿千瓦时，占比18.7%；水电发电量为2125.6亿千瓦时，占比18.4%；非水可再生能源（太阳能、风能）发电量51.6亿千瓦时，占比仅为0.5%。

图2：俄罗斯各类电源发电量及占比（2021）

图源：参考文献4《俄罗斯电力投资》

（二）电力消费

2021年俄罗斯用电量达7916.67亿千瓦时，从用电结构上看，2021年工业部门用电量占44.4%，交通部门用电量占10.3%，建筑部门用电量占42.6%。由于俄罗斯能源丰富，发电成本低，因此，其电价较便宜。2021年俄罗斯平均电价为1.733千瓦时/美分，2022年平均电价下浮3.3%，为1.676千瓦时/美分。

图3：俄罗斯电力消费构成情况（2021）

图源：参考文献4《俄罗斯电力投资》

（三）电力出口

俄罗斯发电不仅足够自给，还在大量出口，俄罗斯电力控股公司Inter RAO表示，在2024年上半年，该公司向哈萨克斯坦出口了26亿千瓦时的电力，向蒙古出口了6亿千瓦时的电力，向中国出口了5亿千瓦时的电力，向其他国家出口了8亿千瓦时的电力，总出口量为35亿千瓦时。

但是俄罗斯《生意人报》援引中国海关数据报道称，2024年上半年俄罗斯对中国的电力出口骤降至历史新低，比去年同期减少76%。报道指出，水资源供应量减少、发电能力不足以及远东火力发电厂的维修是导致电力出口下降的原因。

（四）电力市场交易

以市场中是否具有竞争成分为依据，俄罗斯电力市场可分为市场化价格区域和非市场化价格区域。由于地区输电网架结构等存在技术差异，价格区域又可进一步分为第一价格区和第二价格区：第一价格区包含欧洲区、乌拉尔区的联邦主体，这些地方是俄罗斯经济比较发达的地区；第二价格区即西伯利亚地区。非价格区域则由统一联邦电网其余地区和孤立电网区组成。

在价格区域，除居民生活用电等保障性用电外，各类用电基本通过竞争性市场行为确定价格。而非价格区域由于地理位置偏远、电网建设相对落后、发电结构单一等因素，尚不具备发展竞争性电力市场的条件，在这里政府监管仍居于主导地位，电价基本由联邦税务局通过法定公式核定。一般而言，价格区域、非价格区域的电网运行相对独立，电力无法跨区域交易。

图4：俄罗斯电力交易市场区域划分

图源：参考文献6《俄罗斯电力市场改革与实践》

二

俄罗斯电力改革历程

（一）改革探索阶段（1992年至2003年）

改革前的俄罗斯沿袭苏联垂直一体化的电力工业体制，自20世纪90年代起，在全国经济转轨的大背景下，俄罗斯开始探索电力工业的新体制。

1992年，俄罗斯电力工业在大私有化阶段实现了股份制改造，成立了“俄罗斯统一电力系统”股份公司，政府控股比例占52.55%，外国投资者、国内公司、俄罗斯个人分别持有30.59%、11.36%、5.5%的股份。

1995年开始，俄罗斯进一步研究酝酿以推进竞争和电力领域私有化为目标的改革，但受1997年金融危机影响和国内政局不稳定影响而搁置。

2001年，俄罗斯总统普京决定成立电力工业改革小组，在充分听取包括科学院、州政府、电力工业部、电力企业等不同利益方代表的意见后，形成了最终改革方案，并于2003年通过一系列法案确定。从1992年探索到2003年改革法案通过，俄罗斯电力改革酝酿了10年。

（二）激进改革阶段（2003年至2012年）

2002年10月，俄罗斯政府向议会提交了电力改革一揽子方案，包括《电力法》《供电法》《联邦能源系统法》《能源安全法》和《自然垄断法》等法案。

2003年俄罗斯通过《电力法》，《电力法》将2008年7月1日确定为改革的结束期限，同时规定电力市场开放有3年的过渡期，即从2011年起，电力将按照自由价格出售。

2008年7月1日，俄罗斯统一电力系统公司（RAO）暂停运营，俄罗斯对其进行了资产拆分，从整体上将俄罗斯电力市场分成竞争和垄断两大部分。其中，竞争部分包括发电和售电，以私有化和发挥市场调节作用为主要特点；垄断部分包括电力调度和电网，以国有化和实行政府管制为主要特点。电力行业被完全拆分重组，形成发电、输电、配电、销售、调度和交易管理等相互独立运营的23个独立企业，这标志着俄罗斯电力体制改革取得了突破性进展。

自电力行业彻底重组后，经过4年多运行，俄罗斯已经基本建成批发竞争电力市场、形成了零售侧竞争。但受到电价飙升等因素制约，原计划2011年起全面自由竞争的目标没有实现。

（三）缓步放开阶段（2012年至今）

为进一步提高电网效率，2012年，普京签署法令，又将联邦电网公司与区域配电公司合并，组建俄罗斯电网股份有限公司（Rosseti），决定对输电和配电重新实行一体化管理。

2013年，Rosseti正式实体化运作。在Rosseti基础上，俄罗斯建立统一联邦电网系统（UES）。该系统由七大骨干电网（统一调度区）组成——中央骨干电网、南部骨干电网、伏尔加河沿岸骨干电网、西北骨干电网、乌拉尔骨干电网、西伯利亚骨干电网和东部骨干电网，对应俄罗斯的七个地理区域，覆盖俄罗斯疆域的绝大部分。

图5：俄罗斯联邦统一调度区分布

图源：参考文献2《电力结构和市场改革：俄罗斯篇》

现阶段，Rosseti管理着230万公里的电力线和507000个变电站，总变压器容量超过792000 MVA（兆伏安），且面向超过70％的俄罗斯人口和占俄罗斯GDP超过60％的工业设施输送和分配电力，Rosseti的重要性与影响力不言而喻。

在清洁能源方面，2014年，俄罗斯出台《2035年前俄罗斯能源战略》，旨在提高清洁能源在发电领域所占的比重。2021年6月，俄政府批准了2035年前支持清洁能源发展的政策规划，根据该规划文件，预计2025—2035年期间，俄政府将拨款3600亿卢布，用于新建总功率为6.7GW的可再生能源电力设施。

目前，俄罗斯的电力领域改革仍以渐进式的、稳健的步伐持续前行。

三

俄罗斯电力改革评价

（一）转圈式改革

2008年，运行了16年的俄罗斯统一电力系统股份公司被拆分，发、输、配、售、调度、交易各环节完全独立。2012年，普京签署总统令，将俄罗斯区域配电控股公司与俄罗斯联邦电网公司重新合并，俄罗斯电力体制改革转了一圈又回到了原点。

俄罗斯选择“回到原点”的主要原因是2008年改革后的电力系统运行效果不佳，且出现了电价持续飙升、发电重新垄断、电网环节效率低、投资面临困难等问题，俄政府只能制定新规则对改革进行修正。

俄罗斯再次实行输配电一体化的目的，一是推动输配电网统一发展规划，实现科学协调发展；二是统筹设计投资政策体系，促进资源共享，提升电网投资能力，降低成本；三是提升对用户接入的透明度和服务效率，提高供电质量。但该举措一定程度上偏离了电力市场化改革的出发点和方向。

（二）激进与渐进并存

电力体制改革的推动者丘拜斯曾是叶利钦政府时期的副总理，改革思想比较激进。当政期间大力倡导私有化，被誉为俄罗斯“私有化总设计师”“资本主义之父”，任俄罗斯统一电力公司总裁后，主张对电力行业各环节进行彻底的拆分。事实上，俄罗斯统一电力系统公司（RAO）也确在2008年暂停运营，电力行业也被完全拆分重组。

但是从俄罗斯电力改革的宏观视角来审视，其整体进程中无不渗透着渐进式改革理念的深刻影响。俄罗斯改革初期较为谨慎，仅酝酿改革就长达10年，其通过逐步放松政府对电价的控制力，实现电力行业向自由竞争市场的过渡。

同时，俄政府制定了2007年开放5%～10%电量开始、每隔半年增加5%～10%的开放计划，并根据电价上升的程度，适度调整开放程度，保留国家在特殊时期（如在电力短缺或紧急安全状态时）对电价的控制力，在促进电力投资和保护用户利益之间寻求平衡。

四

俄罗斯电力改革对我国的启示

（一）输配分离要“量力而行”

俄罗斯大刀阔斧地对电网公司进行拆分，实施输配分离，却意外触发了多重问题，无奈又将输配重新整合。

鉴于此，我国在处理拆分或合并的议题时，必须持以谨慎的态度。简单地复制或盲目追随全面拆分的电力政策模式，缺乏对本国实际情况的深入考量，这种做法将埋下隐患，可能导致难以预测且极为严重的后果。

（二）分级、分区域运作电力市场

俄罗斯设置了7个不同的电网调度区，并稳步开展不同区域、不同层次的电力市场交易。其在设置电网区域时，一开始就打破行政区划界限，在基础设施较为完善的地区建立电力批发市场，并逐步扩大电力市场范围。由于俄罗斯欧洲五个联邦区与西伯利亚区、远东区之间的经济状况、电力消费、气候条件等非常不同，并且各区间的输电能力比较弱、输电成本比较高，因此采用了分阶段、逐步建设的步骤。

对于我国而言，能源资源分布和经济发展同样不平衡，电力在全国大范围内优化配置是我国能源资源禀赋的客观要求，这需要建立一个与之相适应的全国电力市场。虽然随着三峡工程和“西电东送”工程的全面建设，跨区域的电力交易已形成一定规模，但是我国的电网区域的划分还不够细致、精确，且在电力市场方面也迫切需要为更大范围内的资源优化配置提供机制保障。

（二）丰富改革目标

从前，国际电力市场化改革的首要焦点是打破垂直一体化垄断，正如俄罗斯在改革初期所明确设定的核心目标。但是目前全球电力系统正在发生显著变化，可再生能源的比例越来越大，电力供应更加清洁化、低碳化，新技术和商业模式广泛应用。为更好地适应这些变化，包括俄罗斯在内的世界主要国家正在积极调整电力市场机制，促进能源清洁转型和低碳发展目标实现。

因此，我国在设计电力市场化改革蓝图时，应丰富改革目标，将电力市场化改革作为抓手，以此为契机来促进能源结构的优化调整，进而驱动新能源全面参与市场，并建设以新能源为主体的电力系统。

参考文献：

[1]魏玢.俄罗斯电改启示[J].国家电网,2013(05):66-70.

[2]电力结构和市场改革:俄罗斯篇[EB/OL].微信公众号土臣群岛,2024.09.02.

[3]栾凤奎,郭磊,马莉,魏玢,柴高峰.俄罗斯电力改革进程及分析[J].电力技术经济.2009,21(02):21-30.

[4]俄罗斯电力投资[EB/OL]，微信公众号电力国际汇epintl,2023.05.16.

[5]聂新伟,史丹.中俄能源合作历史进程、时代背景与未来选择[J].中国能源,2019,41(11):30-36+47.

[6]武泽辰.俄罗斯电力市场改革与实践[EB/OL].微信公众号中国电力,2020.11.04.

[7]陈小沁.俄罗斯清洁能源转型及中俄合作展望[J].太平洋学报,2022,30(06):53-63.