供电企业参股配售电公司依法管控策略研究

小编按

配售电公司的发展是电力体制改革的重要环节。供电企业参股配售电公司，在电力市场中既面临新业务发展机遇，也面临竞争加剧等挑战。

本文阐述配售电公司的现状，以配售电公司所面临的问题为导向，深入分析背后原因，提出合规管控供电企业参股配售电公司的建议。供电企业需要厘清与增量配售电公司之间的关系，承认其市场独立地位，依照公司章程行使股东权利，进一步健全其法人治理结构，以此实现对增量配售电公司的合规管控。

（来源： 中电联法律分会 文｜国网江苏省电力有限公司宿迁供电分公司 薛风华、张玉峰、严枫）

一

引言

2015年3月，中共中央、国务院发布《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号），标志着电力体制改革正式开启。其中9号文明确规定有序向社会资本放开配售电业务，引入社会资本，以混合所有制方式发展配电业务。

增量配售电业务是电力体制改革不可或缺的一部分，目前已实现地市级行政区域的全覆盖。政府部门鼓励和吸引社会资本进入增量配电市场，电网企业以更加开放的态度推动增量配电改革落地见效，增量配电改革进程不断加深。在增量配电发展过程中，供电企业如何为参股的配售电公司提供有效管控和支撑，使其在激烈的市场竞争中建立可持续发展的商业模式和经营机制，值得深入研究与分析。

二

配售电公司的发展现状

目前，全国有400余家增量配售电试点，其中取得电力业务许可证的约1/2，基本正常开展运营。随着近几年购售电价差的逐年减少，配售电公司盈利困难，面临的风险也较大。

当前增量配售电公司仍专注于传统的电网设备运维、检修、基建，以基础服务和配电售电业务为主，增值服务开展较少，盈利能力有限。并且，增量配售电公司在增值服务、新能源、综合能源服务等新业态的开展缺乏运营经验，导致其未能与市场接轨，在发展过程中缺乏市场竞争力。

此外，由于售电公司需要规模经济，交易电量的规模比价差更重要。售电公司往往在发展初期，在购电成本或客户资源方面都不占优势，获客和维护成本高，无法对接到价格合理的电量以及优质稳定的电力用户，短期内难以形成规模经济。因此，面对激烈的市场竞争，仅以价差为盈利模式的配售电公司陷入生存危机。

三

参股配售电公司存在的问题及分析

（一）社会化资本未深度参与

根据《公司法》有关规定可知，有限责任公司的控股股东是指，出资额占有限责任公司资本总额50%以上或出资额虽然不足50%，但依其出资额所享有的表决权已足以对股东会的决议产生重大影响的股东。

供电企业多是采取绝对控股或相对控股的模式，有较大的决策权，可以单独决定股东会一般事项或联合其他股东表决重大事项。此种情况虽然有利于加快公司运营与决策效率，避免各方利益纠纷导致的决策失灵，但同时，股权的高度集中不利于发挥公司的自主性和积极性，无法保障中小股东利益，对中小股东缺乏吸引力，社会化资本参与度较低。

（二）市场化运行机制尚未完全建立

目前配售电公司大多由国企参股控股，其运行机制存在国企化特征，对国企的盈利模式照搬照抄，这种思维定势没有突破，导致各级资本改革也收效甚微。

供电企业在管理市场化企业上经验不足，常将其自身的管理模式照搬到参股企业，采取相对集权的“战略+运营”的管控模式，除了对影响公司发展的重大事项进行控制，还对关键业务环节进行监管，抓大促小，对增量配售电公司的决策进行全方位管控。

并且，供电企业的管理体制长期适应严格的调度运行与集中式的项目建设，原来的盈利模式是统购统销模式，因此业务有部门条块分割、流程复杂化的倾向。其优点是对于大型工程项目的管控力度很强，尤其对于保供电等政治任务能够快速支撑。但是，电力公司投资的配售电企业继承上述治理模式后，在激烈的市场竞争中可能会遇到灵活性不足、服务意识跟不上等困难。

（三）内部管理流程有待优化完善

作为供电企业参股的企业，增量配售电公司的内部管理流程也是参照供电企业进行设计的。目前，增量配售电公司的部分事项需要通过供电企业进行内部审批才可推进。虽然通过严谨繁琐的流程可以很好把控对运行风险的管控，但这也往往会带来工作事项办理不畅等问题。

对于市场化的增量配售电公司而言，过于繁琐的内部管理流程加重其负担，导致工作效率降低，不能快速地适应市场的变化，精准把握市场需求，跟上市场的脚步。

上述原因反映的实质是供电企业对其参股的配售电公司把控过严，套用现有模式，未考虑到配售电公司应为市场主体，需要市场化。因此，供电企业在依法合规管控配售电公司时应从“市场化”方面着手。

四

供电企业依法管控配售电公司的建议

（一）厘清双方企业关系，尊重市场主体地位

1. 明确配售电公司是独立市场主体

电力体制改革要求，探索有效途径来引导社会资本投资配电业务，对符合条件的市场主体开放增量配电投资业务，促使电力市场主体多元化。供电企业积极参与增量配售电试点项目，向配售电公司出资取得股东身份，与其形成权利义务关系。由于供电企业在电力改革前属于垄断企业，在市场化运营方面缺乏经验，导致由供电企业参股的配售电公司仍照搬照抄国企化的运行机制，经营管理偏离市场化，束缚了配售电公司的发展，与电改初衷相违。

因此，为响应电改的需要、顺应市场化的发展趋势，应当明确增量配售电公司是具有独立地位的市场主体。供电企业作为股东，不应机械地适用原有管理模式，要坚持市场化方向，推动配售电公司市场化运作，使配售电公司真正成为独立的市场主体，能够积极主动参与市场竞争。

2. 采取“战略+财务”管控模式

供电企业对其参股的配售电公司倾向于采取“战略+运营”管控模式，进行人、财、物集约化管控，其享有的股东权利已超出公司法规定的股东权利范围。这种管控模式使得供电企业对配售电公司干预程度过高，且自身管理水平有限，导致配售电公司市场化程度严重受损，无法激发企业竞争力。因此，要转变对配售电公司的管控模式。

不同于“战略+运营”管控模式，“战略+财务”管控模式将赋予配售电公司更多自主权，更加尊重其市场主体地位。供电企业应当采取“战略+财务”管控模式对配售电公司进行“松绑”，以战略管控和财务管控为主，抓住重大问题、重大事项决策、关键环节，以资本为纽带，着重对财务方面的管理。其他的管理权可以留给配售电公司，如增量配售电公司的供应、生产、销售等业务应由其自行决策、独立开展，将应由企业自主决策的事项回归企业，促使配售电公司真正成为依法自主经营、自我发展的独立市场主体。

（二）规范参股章程管理，依法行使股东权利

1. 优化股权结构

在国家有关部门的通报中提到，必须通过公开招标等市场化方式引入社会资本，确定增量配电项目业主，同时不建议电网企业或当地政府投资平台控股。并且，国家发展改革委也多次明确指出，电网企业积极参与竞争，但需要与社会资本合作，不应搞绝对控股。由此可以看出，政府改革文件精神不建议电网企业对配售电公司绝对控股。

为贯彻落实改革精神、推动市场竞争，供电企业应当优化在配售电公司的股权占比。

上述两种股权结构，既能保障供电企业的合法权益，又能发挥配售电公司的自主性。此外，在配售电公司运营趋于成熟后，可以鼓励社会资本进入，推进混合所有制改革。通过引入社会资本获取市场化管理制度、先进的生产技术等，增强企业核心竞争力，有利于市场化售电业务的开展。

2. 完善公司章程

公司章程是股东协商一致的意思表示，对公司名称、住所、经营范围、管理制度等重大事项进行规定。作为公司的自治规范，公司章程与《公司法》一同调整公司活动，对公司成立和运营都具有重大作用。对于参股股东来讲，抓好章程的制修订既是维护自身利益最好的办法，也是完善公司运营的有力措施。因此，需要依法完善公司章程，推动各治理主体严格按照章程履职，发挥章程“公司宪法”的作用。

在制修订配售电公司章程过程中，供电企业应当对公司章程的合规性与规范性进行审核，重点关注股东会职权设置、董事会决策程序等方面内容。

3. 依法行使股东权利

配售电公司作为独立的法人企业，一切活动都由公司机关实现。公司机关以其职能为准分为：权力机关（股东会）、经营决策机关（董事会或执行董事）、执行机关（总经理）、监督机关（监事会或执行监事）。【1】其中，股东会是由全体股东共同组成的权力机关，是股东行使股东权利、直接参与公司管理的重要方式。

供电企业作为股东，享有表决权，通过在股东会上提出提案和对决议事项做出同意、反对、弃权等意思表示，参与公司经营管理，以此落实出资人意志。股东会不仅享有法定职权，还享有公司章程规定的其他职权。故供电企业在行使股东权利时，不仅要符合《公司法》的规定，还要尊重公司章程，对该决策的事项进行决策，不直接插手企业的具体经营行为。

（三）完善内部治理体系，健全法人治理结构

1. 健全“三会一层”的治理结构

增量配电企业作为独立法人，应当具有合理的治理结构，独立做决策，严格遵守《公司法》的有关规定。为保障增量配售电企业可持续发展，需要健全其法人治理结构，理顺“三会一层”的权责关系。

在现代公司法人治理结构中，股东会、董事会、监事会是公司治理中最重要的三个机构【2】，要以公司章程为核心，完善“三会”运作机制，定期召开公司“三会”，充分发挥股东会、董事会和监事会的作用。明确公司不同事项的决策层级，涉及董事人员任命、投资方案、利润分配、修改章程等重要事项由股东会进行决策，涉及企业日常经营管理的事项由董事会进行决定。

针对“三重一大”重大决策，可由增量配售电公司结合供电企业指导意见，按照“三会一层”的治理结构进行决策。对非“三重一大”事项，特别是常规的供产销业务，由增量配售电公司自行决策。供电企业依据股权关系向配售电公司推荐董事、监事，由选举产生最终的董事、监事。随着公司业务的拓展、人员的增加以及行业竞争的加剧，可以适时增加独立董事，在董事会下设审计委员会、薪酬与考核委员会等专门委员会，增强董事会决策的支撑力量，强化公司治理职能分工，重塑配售电公司的市场化主体地位。

2. 充分发挥党组织在公司治理体系的领导作用

国资委要求，中央企业在对参股公司进行管理时，需切实加强党的建设，开展党的工作，有效推进党的组织和工作范围的覆盖。增量配售电公司属于国有参股企业，为推动“三会一层”廉洁自律、防止国有资产流失，应当将加强党的领导和完善公司治理有机融合。

将党组织嵌入公司治理体系中，一方面需要确定党组织对重大经营管理事项的前置研究讨论是董事会、经理层决策的前置程序。另一方面，需要结合配售电公司的实际情况，制定重大经营管理事项清单，厘清党组织与“三会一层”之间的权责边界，让党组织与“三会一层”各司其职、协调运转。

此外，还要明确党组织的前置研究讨论并不等于前置决定，党组织的前置研究讨论是对企业重大事项进行把关，看其是否符合党的方针、政策，是否损害国家和人民的利益，是否有利于企业长远发展。【3】企业的重大事项经党组织研究讨论后，最终由“三会一层”作出决定，而非党组织直接决定。因此，党组织的前置研究讨论不等同于前置决定。在对重大经营管理事项进行决策时，要充分发挥党组织把方向、管大局、保落实的作用，推动企业做强、做优、做大。

3. 完善内部监督体系

首先，要充分发挥监事会的监督职责。监事会是公司的监督部门，其职责为检查公司的财务情况，监督公司高级管理人员的职务执行情况，以及公司章程规定的其他职责。因此，要加强和改进监事会监督职责，完善监督工作体制机制，紧盯重点人、重点事、重点问题，强化对企业财务、重大决策、行使权力等重点的监督，定期开展系统检查，并将检查结果告知股东。针对违法违规问题，监事会要求有关部门立行整改，并严肃追责。

其次，还应落实审计监督全覆盖要求，建立内部常态化监督审计机制，加强对权力集中、资源集中的部门和岗位的监督检查。

最后，强化监督贯通融合，统筹公司财务、审计、法律等部门的监督力量，形成监督合力。通过完善公司相关体系建设，整合企业内部监督力量，有效发挥公司监事会、内部审计的作用，形成对公司的全方位监督，使其合规运转。

五

结语

在电力体制改革的背景下，供电企业对参股的配售电公司提供有效管控和支撑是推动其发展的重要保障。通过对配售电公司所面临的问题进行分析，供电企业可从章程管理、内部治理等方面着手，依法管控配售电公司。

注释：

[1]参见刘俊海：《现代公司法》，法律出版社2011年版第462页。

[2]参见朱之茂：《国有参股企业管理问题与对策》，载《商场现代化》2022年第11期。

[3]参见龚继先：《规范国有企业党委前置研究讨论 推进党的领导和公司治理相统一》，载《人民周刊》2021年第7期。

参考文献：

[1]陈林俊：《论国有企业对参股企业的管控措施》，载《投资与创业》2023年第11期。

[2]龙玲玲：《加强国有企业参股股权管理的思考》，载《中国管理信息化》2020年第14期。

[3]才华、周志文、王威等：《国有资本投资公司改革研究》，载《国企管理》2021年第3期。

[4]李郡：《国有资本投资、运营公司改革试点：意义、环节和深化路径》，载《上海市经济管理干部学院学报》2019年第5期。

[5]朱之茂：《国有参股企业管理问题与对策》，载《商场现代化》2022年第11期。

[6]任志祥、刘海蛟：《国有资本投资公司管理改革创新路径研究》，载《企业管理》2019年S1期。