各国电力管理与监管模式的演变及实践

小编按

电力管理主要指国家对电力事务的管理，除了电力行业管理外，还包括电力发展战略的制定、电力安全的维护、电力国际合作等综合性问题。随着全球能源结构的转型和电力市场的快速发展，电力管理与监管模式的改革成为各国政府面临的重要课题。

本文深入探讨了全球不同国家的电力管理与监管模式，从政府综合监管到独立监管机构的设立，再到中国特有的电力管理与监管模式的演变历程。文章不仅分析了国外电力监管模式的多样性和特点，还详细回顾了我国自新中国成立以来电力管理体制的变迁，包括政企合一、政企分开、政监分离以及政监合一等不同阶段。通过对这些模式的比较和分析，以理解电力行业在全球范围内的监管趋势和中国的实践路径。

（来源：中电联法律分会 作者：周凤翱、李怡）

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国外电力管理与监管模式

1989年英国通过颁布《电力法》，实施了电力产业改革，改变了国内政企不分、政监不分的电力管理模式，确立了独立的电力监管制度，改变了国内电力企业效益低下、电力经营困难、电价居高不下的状况，引来世界各国的效仿。发达国家开始制定电力产业监管的法律法规，改革传统的电力产业管理体制，设立电力产业监管机构，主要形成了三种电力管理与监管模式。

1. 政府部委综合监管与独立电力监管机构行业监管并行模式

该种模式是指将电力监管机构从政府部委中分离出来，成为具有独立性的专门监管机构。二者在监管职能划分上或以政府部委为主，或以独立监管机构为主，形成互相补充的模式。目前，已经建立这种模式的有澳大利亚、加拿大、丹麦、芬兰、法国、爱尔兰、意大利、葡萄牙、瑞典、英国和美国。

在这些独立的电力监管机构中，有许多机构不仅负责电力业务的监管，还具体负责电力和天然气管网及其他相关业务的监管。这些监管机构在管理和运行上实行的是委员会治理，其运行基础是公共协商和有利于提高透明度的其他相关程序。在联邦制国家如美国，一般会在联邦和州两级政府设置监管机构，并配备监管人员。前者的职责是负责电力趸售交易和输电的监管；后者则集中在电力零售交易和配电的监管。

2. 政府部委主导监管与独立的咨询机构协助监管模式

该模式由政府相关部委直接承担绝大多数监管职责。在这种模式中，许多国家常常设立独立的咨询与争端解决机构协助政府进行监管。采用这种模式的国家有奥地利、比利时、捷克、德国、希腊、日本、卢森堡、荷兰、新西兰、西班牙、希腊、瑞士和土耳其。其中，比利时、卢森堡和西班牙这三个国家成立了独立的咨询机构帮助政府部委履行监管职责。

实际上，政府部委在监管中的角色定位大部分取决于电力监管框架，如德国和新西兰这类在电网准入和电价制定方面采用可协商的第三方电网准入模式的国家，由于电力监管事务不多，所以政府部委对电力产业和电力市场监管的介入也相对较少。

3. 政府部委归口监管与部属电力监管机构自主监管模式

在这类监管模式中，监管机构虽然隶属于政府部委，但被赋予了可以独立自主地管理日常监管事务的权力。在业务范围上其与独立监管机构类似。采用这种模式的国家有匈牙利、挪威等。

值得注意的是，不同国家的监管机构可能选择不同的模式，这将取决于这些独立的监管机构在其本国的政治独立程度以及本国政府对其电力监管机构监管职责的授权范围。在各国实践中，独立的电力监管机构的政治独立性与电力监管权表现为许多不同的组合。除了被授予电力监管的独立性和具体的电力监管权力外，独立的监管机构的监管业务应当与其行业主管部门的行政管理职能分离。至少在理论上，一般会将包括电力政策在内的宏观能源政策（即总的能源框架和政策）的制订权授予行业主管部门。但是，这些与电力政策配套的相应监管规则的实施则是独立的监管机构的职责。

即便如此，电力政策和监管规则之间并没有一个明确清晰的界线，常常存在模糊和重叠的部分。另外，独立的监管机构在某种程度上仍然存在依附于国家行政、立法与司法这三大传统部门的情形。正因为如此，设立独立的监管机构不仅可以将电力监管业务从政府部委中分离出来，而且能够尽最大可能避免电力监管的职能重叠，这种方式成为电力产业监管体制改革中可供选择的方案之一。

目前，也有学者认为，同时存在两个或两个以上的电力监管机构可能会形成更有效的监管，而且这样也可以缩小电力监管人员被电力产业利益俘获的范围。但不可否认的是，多个电力监管机构同时存在会增加电力监管程序的复杂性。因此，需要探索建立适当的电力监管机构之间的协调机制。

总之，世界各国都在纷纷改革其现行的电力管理与监管体制，保证其监管机构的设置可以适应新的电力监管机构的角色和职能。由于电力监管机构的设计和电力监管制度的完善对于电力产业和电力市场监管的质量和监管的有效性，尤其是对于调整电力企业、电力投资者和电力消费者的利益格局具有重要影响，各国均将其视为电力产业改革能否成功的关键环节。

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我国电力管理与监管模式

自新中国成立以来，我国电力管理与监管模式大致可以分为以下几个阶段：1949—1997年政企合一时期、1998—2002年政企分开过渡时期、2003—2013年政监分离时期、2013年至今政监合一阶段。

1. 1949—1997年政企合一模式

新中国成立初期，我国在经济上实行公有制基础上的计划经济体制。受苏联的影响，我国在经济管理架构上通过设置专业性的工业部门达到政府管理的目的。电力行业作为关系国计民生的重要行业，受到了国家的严格管理。新中国成立初期我国政府行政管理体制处在不稳定阶段，由于电力行业的重要性和特殊性，其管理部门经历了多次更换和调整，燃料工业部、电力工业部、水利水电部、能源部、国家经贸委等都分别在不同时期承担了电力管理职能，其中，电力工业部成为我国工业部门中体制变化次数最多、管理机构调整最多的部门之一。

新中国成立初期，政务院设立中央人民政府燃料工业部，主管全国燃料工业，到1954年，中央人民政府燃料工业部更名为中华人民共和国燃料工业部，作为国务院的组成部门，继续行使原来的职责，统一管理煤炭、石油和电力工业。燃料工业部的设置初衷是为了尽快提升我国能源工业化水平，但随着第一个五年计划的完成，我国能源产业迅猛发展，燃料工业部已经无法适应各方面的需求，因此在1955年7月，第一届全国人民代表大会第二次会议决定撤销燃料工业部，分别设立电力工业部、煤炭工业部和石油工业部，电力管理主要由电力工业部负责。

1958年将电力工业部和水利部合并为水利电力部，把电力企业全部下放给省，由各省对电力产业实行垂直垄断的管理体制，电力管理体制由集中走向分散。1967年成立水利电力部军事管制委员会，对电力产业管理权限实行下放，各地电力企业也分别实行军事管制。1975 年恢复水利电力部建制。

改革开放时期，国民经济持续高速发展，国务院出台一系列措施拉开电力体制改革的序幕。1979—1992年，我国电力行业的管理机构又经历了三次变革，即第二次成立电力工业部、第二次成立水利电力部和能源部。1979年国务院撤销水利电力部，设立电力工业部、水利部。1982年水利部、电力部合并为水利电力部，电力工业继续沿着集中统一的方向发展。截至1985 年，全国只有广东、内蒙古、西藏、海南四个省（区）的电力产业仍实行以地方为主的管理体制，又一次形成了中央和地方双重领导、以中央为主、按大区分片管理的电力工业管理体制。

1988年，国务院批复同意华东电网作为“政企分开、省为实体、联合电网”的电力体制改革试点，从此拉开了电力工业政企分开的序幕。同年成立能源部，承担电力行政和电力企业管理职能。根据“三定方案”，能源部是国务院统管全国电力工业的行政主管部门，对全国电力实行全行业管理。凡需国务院颁发的电力行政法规，由能源部提出或审查后报国务院审定颁发；凡全国性的电力建设标准定额、技术标准和行业性的规章制度等，均由能源部审定、颁发。同年，电力工业联合会成立，根据能源部的委托，协助行使相应的行业管理职能。至此，电力产业的行政管理、企业管理和行业管理职能实现初步分开。

1993年，我国再次成立电力工业部，这次机构改革明确提出了政企分开的要求。电力部下放和转移了对企业人、财、物及经营管理的职能，加强了电力行业发展战略、规划，政策、法规和体制改革，监督国有资产保值增值，协调电力生产、建设和集资办电中的重大问题等宏观管理职能。在此期间，电力工业组织结构基本没有变化。直到1997年我国组建国家电力公司，电力工业部与国家电力公司实行两块牌子，两套班子双轨运行，电力工业在中央层面从形式上实现了政企分开，政企合一模式开始转变。

2. 1998—2002年政企分开过渡模式

1997年，全国人大第九次代表大会决定实行电力工业体制改革，撤销电力工业部，将其对电力行业的管理职能移交国家经贸委。根据第九届全国人大第一次会议批准的国务院机构改革方案，国务院在关于机构设置的通知（国办发〔1998〕121号文件）中明确：将“原电力工业部的行政职能和水电部承担的电力工业行政职能”调整划入国家经贸委。

1998年12月24日，国务院办公厅以国办发〔1998〕146号文发出《转发国家经贸委关于深化电力工业体制改革有关问题意见的通知》。该意见的主要内容是：推进厂网分开，引入竞争机制，建立规范有序的电力市场；坚持政企分开、省为实体的方针，深化省级电力公司的改革；加快农村电力体制改革，减轻农民负担，促进农村经济发展等。

1998年，国家经贸委正式设立电力司，全面负责全国电力事业的监督管理。从此，国家经贸委成为国务院电力管理部门，对电力设施的保护负有监督、检查、指导和协调的职责。相应的地方电力行政主管机关就变成了各省、市、县的经贸委。各省、市、县经贸委均要成立专职电力处，把分散在各个管理部门的电力行政职能集中到经贸委，实现政企分开。

1999年5月18日，国家经贸委印发《关于做好电力工业政企分开改革工作的意见》，要求进一步做好政企分开改革工作。2000年6月，中编办和国家经贸委又联合提出《关于调整电力行政管理职能有关问题的意见》，要求2000年继续推进电力工业政企分开的改革，逐步撤销大区电业管理局和省级电力工业局。

3. 2003—2013 年政监分离时期

2003年电力监管体制改革的最大突破是设立了独立的监管机构——国家电力监管委员会（以下简称电监会），这是中国电力行业发展史上一个具有里程碑意义的事件。

电监会是能源工业领域的第一个监管机构，它标志着我国电力管理体制由传统行政管理向适应市场经济要求的依法监管的重大转变，也标志着电力行业深层次的体制创新和制度创新迈出实质性步伐。

电监会根据国务院授权行使行政执法职能，履行电力监管职责。同年，国家经贸委被撤销，其原来承担的行业管理、技改、投资等职能移交国家发展改革委；市场监督职能移交国家电监会。具体来看，国家发展改革委主要负责电力工业发展战略、发展规划和产业政策的制定，电力工业运行管理和电价、电力项目投资的管理。电监会主要负责市场准入、市场运行和电力安全监管。在这期间，电监会在全国设立了6个区域性监管机构。其他相关部门依据其职责，分别承担相关管理职能，如国资委主要负责国有资产的保值增值和企业高管人员的考核及任命；环保总局主要负责电力项目环保审批和环保监管；财政部主要负责电力企业财务准则、财务成本规则的制定；质量技术监督总局主要负责电力行业技术、质量标准的制定。

根据《国家电力监管委员会职能配置内设机构和人员编制规定》，电监会共有十项监管职能。总体而言，电监会的基本职责是运用违规处罚和事前监督的手段，监督电力企业经营行为以及整个电力系统运行效率，正确处理系统内有关各方的利益关系。国务院赋予电力监管机构准入监管、价格监管、市场监管、环保监管、普遍服务监管等监管职能。但是这次改革并不彻底，主要表现电监会在核心监管职能上的缺乏。如在市场准入方面，电力项目的审批权仍在国家发展改革委手中；在电价监管方面，电监会仅有向政府价格主管部门提出调整电价建议的职能，成为日后影响电监会发挥作用的一个重要因素。

4. 2013年至今政监合一阶段

2013年3月，根据《国务院关于提请审议国务院机构改革和职能转变方案》，将国家电力监管委员会、国家能源局的职责合并，重新组建国家能源局，由国家发展和改革委员会管理。其主要职责是，拟订并组织实施能源发展战略、规划和政策，研究提出能源体制改革建议，负责能源监督管理等。不再保留国家电力监管委员会。至此，我国电力行政管理与监管模式转为政监合一模式。（注：本文节选自王学棉教授主编《电力法学原论》，标题为小编所加。）