观点 | 多元治理激活光伏发电产业新动能

近年来，我国分布式光伏发展迅猛。从2020年开始，各类企业纷纷加大在光伏业务的布局力度，有力推动了行业的快速扩张。这一热潮为我国能源结构优化注入新动力，也为实现碳减排目标提供了有力支撑。然而，在高速发展的背后，一系列问题逐渐浮现，给光伏行业可持续发展带来诸多挑战。

（来源：中国能源观察  作者：席云华 黎立丰）

我国光伏产业的快速发展得益于政策支持、技术进步和市场需求的共同推动。然而，随着行业规模的不断扩大，原有的发展模式逐渐显现出局限性。市场竞争无序化、资源错配、收益不确定性等问题开始出现。这些问题的根源在于利益主体协同不足和利益绑定机制缺失。光伏发电涉及地方政府、电网企业、投资者、终端用户等多方主体，但各主体诉求存在显著差异，缺乏有效的协同机制，导致资源浪费、效率低下和项目收益的不确定性。

“十五五”期间，光伏行业从规模扩张向质量提升转型，而这一转型的核心在于如何协调多方利益主体，构建协同机制。本文从行业整体视角出发，剖析利益主体诉求的差异与共性，借鉴国际经验，探寻适合我国光伏发展的路径，为行业从业者提供参考。

行业发展过热下的问题分析

市场竞争无序化压缩利润空间。国有企业、地方国企和民营企业在分布式光伏领域展开激烈角逐。在一些项目招投标过程中，企业为获取项目开发权相互压低报价，这种竞争行为不仅压缩了自身的利润空间，也导致行业利润水平下降，项目质量和长期运营效益受到影响。

资源错配导致低效竞争。分布式光伏产业链涉及多方利益主体，但各主体诉求存在显著差异，缺乏有效的协同机制。地方政府关注经济增长与能源转型，电网企业聚焦电网安全与消纳能力，而投资者和终端用户则分别追求收益最大化与服务优化。这种诉求错位导致资源错配、低效竞争。

项目收益困境削弱投资信心。上网电价逐渐下降，市场化交易机制逐步推进以及电网接入标准的严格化，使得项目收益不确定性增加。部分企业因缺乏长期运营经验，导致项目质量参差不齐，进一步削弱了投资者信心。

法规技术标准滞后，行业监管难。2023年底《中华人民共和国可再生能源法》及配套法规修订期间，分布式光伏发展与监管如何平衡的问题，引发了讨论。光伏项目点多面广的特性给监管带来挑战，光伏投资乱象导致部分地区出现环境和安全隐患，引发社会对光伏可持续性的质疑。这种质疑既有监管机制滞后于行业发展速度的原因，也有部分企业逐利行为导致的负面案例影响。若不加以解决，可能进一步阻碍行业从规模扩张向质量提升的转型进程。

相关利益主体诉求

随着分布式光伏的快速发展，各相关利益主体之间的互动愈发复杂，各方诉求相互交织，形成了需要协调和平衡的多重关系。

（一）地方政府：推动发展与风险防范并存

地方政府在分布式光伏发展中肩负着多重责任。一方面，地方政府积极推动分布式光伏项目，特别是屋顶光伏项目落地，期望借此带动地方经济增长和实现能源转型；另一方面，地方政府对项目施工的安全隐患、长期运营能力以及屋顶业主权益保障问题保持高度关注，逐渐加大对项目的监管力度。

（二）电网企业：积极应对挑战，保障行业发展

电网企业在分布式光伏接入过程中面临技术和管理挑战，但始终积极推动光伏与电网协调发展。电网企业积极加大对电网基础设施的投资和改造力度，提升电网的输送和消纳能力，确保光伏电力能够顺利并网。电网企业制定了严格的并网接入标准和流程，保障电网安全稳定运行。电网企业利用多种技术手段，提高监管效率和精准度，推动分布式光伏与电网的融合发展，构建更加灵活、智能的电力系统。

（三）其他利益主体：多元诉求共促行业发展

投资者追求稳健收益与风险可控，更加注重项目的前期评估和风险分析。终端用户期望稳定电力与优质服务，也非常关注项目质量和运维服务质量。

各利益主体的诉求在某些方面具有共通性，但也存在一定的差异和需要协调的地方。要推动各方更好地协同发展，可以通过政策引导、技术创新以及多方协作，构建更加完善的协同机制，努力实现各方的共同受益与和谐发展。

欧洲化解矛盾的思路和经验

欧洲在分布式光伏发展初期同样面临资源错配、电网冲击等问题，其解决方案的核心逻辑体现为“多元共治+技术托底”的框架，在具体路径上呈现一些差异：

（一）德国政府引导型共治模式案例

以德国巴伐利亚州社区光伏项目为例，地方政府通过政策倾斜和少量资金参与项目建设，形成“政府+居民/企业+电力公司”的多方股权结构。电力公司凭借专业技术与运营经验保障项目的高效运行，本地居民或企业以屋顶入股或资金投入，构建风险共担的利益共同体。该模式成功的关键在于标准化技术规范（如《中华人民共和国可再生能源法》配套的并网标准）和动态补贴机制（根据发电效率阶梯调整补贴），既保障项目质量，又维持市场活力。

（二）丹麦社区自主型驱动型案例

丹麦在光伏发展中广泛采用居民合作社模式，以萨姆索岛光伏项目为例，当地居民通过购买股份成为项目股东，深度参与项目决策和收益分配，丹麦政府提供税收优惠和低息贷款支持。合作社自主决策运营，收益按股分配，形成“居民主导+政策赋能”的自组织生态。丹麦模式依赖严格的建筑节能法规（如1979年丹麦《供热法案》要求通过强制性改造降低建筑能耗，减少对化石能源依赖）和社区能源自治传统，将光伏发展深度嵌入地方经济网络。

（三）可借鉴的经验

利益绑定机制。德国和丹麦均强调多元主体参与，通过股权设计实现利益共享，德国侧重政府—企业—居民的多方契约，丹麦强化居民间合作纽带，为我国探索“企业+社区”混合所有制提供参考。

技术治理前置。德国将建筑节能标准与光伏技术标准同步升级，丹麦通过智能电表系统实现分布式电源与电网实时交互，印证了“技术标准先行于规模扩张”的必要性，严格的技术标准和监管机制确保了项目的高效运行和电网安全。

政策工具创新。德国通过“低息贷款+税收减免组合”政策引导社区光伏发展，丹麦采用居民合作社模式配套资金支持，这种政府引导与市场主导相结合的政策组合值得借鉴。

我国政策环境和相关趋势

（一）我国新能源高质量发展政策导向

2022年5月，国家发展改革委、国家能源局印发的《关于促进新时代新能源高质量发展的实施方案》提出，要创新新能源开发利用模式。在促进新能源开发利用与乡村振兴融合方面，鼓励地方政府加大力度支持农民利用自有建筑屋顶建设户用光伏，培育农村能源合作社等新型市场主体参与新能源项目开发。在工业和建筑领域应用方面，鼓励在具备条件的工业企业、工业园区，加快发展新能源项目，支持工业绿色微电网和源网荷储一体化项目建设，开展新能源电力直供电试点。推动太阳能与建筑深度融合发展。完善光伏建筑一体化应用技术体系，壮大光伏电力生产型消费者群体。在引导全社会消费绿色电力方面，引导企业利用绿色电力制造产品和提供服务，鼓励各类用户购买新能源等绿色电力制造的产品。

此外，方案提出健全新能源相关公共服务体系，加快推动新能源装备标准和检测认证等公共服务体系建设。

（二）外部形势要求

在全球经济、科技、贸易与金融博弈加剧背景下，欧盟针对国际贸易推出碳关税壁垒，对我国出口企业形成外部压力，倒逼我国光伏产业在开发利用模式上做出调整。

欧盟《新电池与废电池法案》要求从2024年7月起，所有进入欧盟市场的动力电池和工业电池必须申报产品全生命周期碳足迹，并逐步设立碳足迹阈值，未达标者将面临市场准入限制。

政策核心影响在于对电力碳足迹的严格核算。欧盟仅认可“国家平均电力消费组合”和“直连绿电”两种计算模型，且明确排除绿证抵扣的可能性。这意味着，若中国电池出口企业无法直接使用绿电，其碳足迹核算将被迫采用中国整体电力碳排放因子，我国电力碳排放因子显著高于欧洲国家，电力碳排放因子差异将推高中国电池出口企业碳关税成本。

欧盟认可的绿电直供需满足以下条件：一是电源限定性。以风电、光伏发电为主，排除水电（因水电存在生态争议）。二是可溯源性。电力来源必须通过物理直连方式实现，排除“隔墙售电”、绿证认证方式。

这一政策倒逼我国电池出口企业采用绿电直供模式，提升产品的绿色竞争力。同时，这也要求我国光伏产业在国际合作中主动应对国际贸易中的碳关税壁垒，探索符合国际规则的绿色贸易模式。

作者系 南方电网能源发展研究院有限责任公司新能源所研究员