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二、总体要求
(一)指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,认真落实党中央、国务院决策部署,充分发挥福建省生态优势,突出改革创新,坚持解放思想、先行先试,以率先推进生态文明领域治理体系和治理能力现代化为目标,以进一步改善生态环境质量、增强人民群众获得感为导向,集中开展生态文明体制改革综合试验,着力构建产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系,努力建设机制活、产业优、百姓富、生态美的新福建,为其他地区探索改革路径、为美丽中国建设作出应有贡献。
(二)战略定位
国土空间科学开发的先导区。开展省级空间规划编制试点,推进“多规合一”省域全覆盖,健全国土空间开发保护制度,划定并严守生态保护红线,加快构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间治理体系。
生态产品价值实现的先行区。积极推动建立自然资源资产产权制度,推行生态产品市场化改革,建立完善多元化的生态保护补偿机制,加快构建更多体现生态产品价值、运用经济杠杆进行环境治理和生态保护的制度体系。
环境治理体系改革的示范区。完善流域和海洋生态环境治理机制,建立农村环境治理体系,健全防灾减灾体系,完善环境管理制度,健全环境资源司法保护机制,加快构建监管统一、执法严明、多方参与的环境治理体系。
绿色发展评价导向的实践区。探索建立生态文明建设目标评价考核制度,开展自然资源资产负债表编制、领导干部自然资源资产离任审计和生态系统价值核算试点,加快构建充分反映资源消耗、环境损害和生态效益的生态文明绩效评价考核体系。
(三)主要目标。经过积极探索、开拓创新,力争到2017年,试验区建设初见成效,在部分重点领域形成一批可复制、可推广的改革成果。到2020年,试验区建设取得重大进展,为全国生态文明体制改革创造出一批典型经验,在推进生态文明领域治理体系和治理能力现代化上走在全国前列,国土空间开发保护制度趋于完善,基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的省域国土空间体系;多元化的生态保护补偿机制基本健全,归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度基本建立,生态产品价值得到充分实现;生态环境监管能力显著增强,城乡一体、陆海统筹的环境治理体系基本形成;激励约束并重、系统完整的生态文明绩效评价考核和责任追究制度得到普遍施行,资源节约和环境友好的绿色发展导向牢固树立。
通过试验区建设,生态环境质量持续改善,到2020年,主要水系水质优良比例总体达90%以上,重要江河湖泊水功能区水质达标率达到86%以上,近岸海域达到或优于二类水质标准的面积比例达到81%以上,23个城市空气质量优良天数比例达到90%以上,森林覆盖率达到66%以上,福建的天更蓝、地更绿、水更净、环境更好,人民群众获得感进一步增强,生态文明建设水平与全面建成小康社会相适应,形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。
三、重点任务
(一)建立健全国土空间规划和用途管制制度
开展省级空间规划编制试点。以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划,推进“多规合一”。2016年,研究出台福建省市县空间规划编制办法,形成统一用地分类标准、数据坐标系统、空间管控分区和用途管制措施等方面基础规范;研究制定省级空间规划试点工作实施方案,重点推进霞浦县-宁德市、永安市-三明市、永春县-泉州市等地区空间规划编制试点,探索省级空间规划编制技术路径。2017年,指导推动全省所有市县实行“多规合一”,探索完善上下结合的空间规划层级叠合路径,编制福建省域空间规划;研究制定省级空间规划编制办法,探索构建以市县级行政区为单元的空间治理体系。以“多规合一”为契机,构建统一的空间规划基础信息平台,推动多部门规划信息的互通共享和业务管理的衔接协调,促进投资项目优化布局和并联审批,实现行政审批流程再造,提高行政效率,形成宜业宜居的空间规划管理制度环境,释放“多规合一”改革红利。
建立建设用地总量和强度双控制度。简化用地指标控制体系,调整按行政区和用地基数分配指标的做法,2017年研究出台福建省建设用地总量控制和减量化管理方案,强化城乡规划、土地利用总体规划和年度计划管控力度,从严控制新增建设用地总量。加强土地利用规划“三界四区”(规模边界、扩展边界、禁建边界,允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区)和城乡规划“三区四线”(禁止建设区、限制建设区、适宜建设区,绿线、蓝线、紫线、黄线)管理,做好对接,落实土地用途管制。强化节约集约用地激励和约束机制,健全各类建设用地标准体系,进一步完善单位地区生产总值新增建设用地考核办法,控制建设用地低效扩张,提高土地利用效率。
健全国土空间开发保护制度。完善基于主体功能定位的国土开发利用差别化准入制度,在重点生态功能区实行产业准入负面清单。2016年完成全省陆域和海洋生态保护红线划定工作,既划定区域红线,又根据森林、湿地、海洋等生态系统的特点设定数量红线,建立红线管控制度,强化对重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域的有效保护,在与相关规划充分衔接的基础上,将生态系统保护和生态功能恢复任务落实到具体区域和具体地块,到2017年基本形成涵盖全省各类生态保护系统、管理有机衔接的生态管控格局,确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变,扩大自然保护区面积。同步开展永久基本农田、城市开发边界划定工作,按照城镇由大到小、空间由近及远、耕地质量等别和地力等级由高到低的顺序,将大城市和特大城市周边、交通沿线现有易被占用的优质耕地优先划为永久基本农田,并落地到户、上图入库,严格实施永久保护,确保面积不减少、质量不下降、用途不改变。建立完善自然岸线保有率和围填海总量控制制度,对海岸线实行分类分级管理。
推进国家公园体制试点。将武夷山国家级自然保护区、武夷山国家级风景名胜区和九曲溪上游保护地带作为试点区域,2016年出台武夷山国家公园试点实施方案,整合、重组区内各类保护区功能,改革自然保护区、风景名胜区、森林公园等多头管理体制,坚持整合优化、统一规范,按程序设立由福建省政府垂直管理的武夷山国家公园管理局,对区内自然生态空间进行统一确权登记、保护和管理。根据保护对象敏感度、濒危度、分布特征,结合居民生产生活需要对试点区进行分区,划定特别保护区、严格控制区、生态修复区和传统利用区,确保核心保护区不变动、保护面积不减少、保护强度不降低,到2017年形成突出生态保护、统一规范管理、明晰资源权属、创新经营方式的国家公园保护管理模式。
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